探討市場監管部門對生產、銷售擅自改裝車輛的查處職權
本刊智庫專家 孔迪
近日，工信部、公安部、交通運輸部、市場監管總局聯合下發了《關于開展貨車非法改裝專項整治工作的通知》(工信廳聯通裝函[2020]180號)，決定自2020年7月至2021年5月組織開展“貨車非法改裝專項整治”工作，預防和遏制貨車非法改裝行為，保障道路運輸安全。
上述《通知》對各部門的職能進行了分工，一般來說分工表述中放在“會同”前面的部門即為牽頭部門，后面部門則屬于配合部門。
按此原則，本次專項整治的4項重點任務中，有3項都直接規定了市監部門屬于牽頭部門之一，分別是：
1、“貨車生產改裝企業排查整治”(工業和信息化、市場監管部門會同有關部門…);
3、“貨車登記檢驗排查整治”(公安、市場監管部門會同有關部門…);
4、“非法改裝’黑窩點’排查整治”(工業和信息化、市場監管部門會同有關部門);僅有第2項任務規定市監部門作為配合部門，即“貨車維修企業從事非法改裝排查整治”(交通運輸部門會同市場監管等有關部門…)。
這份《通知》出臺后，有觀點認為各部門的分工和查處職權已經很清晰，但筆者看來仍有模糊不清之處。
特別是其中第1項、第4項中都有在生產領域查處貨車“擅自改裝”行為的規定，前者的規定是“生產、銷售擅自改裝的機動車的…，提請工業和信息化部依據《道路交通安全法》《道路機動車輛生產企業及產品準入管理辦法》相關規定予以處理”，但后者卻規定“…生產、銷售擅自改裝的機動車的，由工業和信息化、市場監管部門依據《道路交通安全法》及相關規定依職責予以查處”，兩者涉及的違法行為完全相同，對應處罰條款都是《道交法》第103條第4款“…生產、銷售擅自改裝的機動車的，依照本條第三款的規定處罰”;
而第3款罰則是“沒收非法生產、銷售的機動車成品及配件，可以并處非法產品價值3倍以上5倍以下罰款;有營業執照的，由工商行政管理部門吊銷營業執照，沒有營業執照的，予以查封”(這2款都未明確處罰機關)，但兩者規定的處理方式卻并不一致，著實有點讓人費解，就此筆者做簡單探討，望能拋磚引玉。
一、何謂改裝
我國對機動車生產制造行業實行準入許可(公告)制度，自2008年以來一直由工信部門承擔汽車產業準入管理職責，實行機動車分類準入管理。根據《道路交通安全法》、《道路機動車輛生產企業及產品準入管理辦法》等規定，從事機動車生產和部分車輛改裝，需向工信部門申請取得生產企業準入資格，而且生產或改裝出來的車型還需要取得產品準入資格，未取得相關準入均屬于違法生產;在取得工信部門準入的同時，最終車輛成品還必須取得強制性產品認證(CCC)，未經認證的車型不得在國內出廠、銷售、進口或在其他經營活動中使用。
從資質管理角度來看，貨車改裝可以分為以下幾種：
一是取得準入的生產改裝企業自行生產或購入二類底盤，加裝定制貨廂等配件生產貨車，或灑水車、冷藏車等專項作業車，且改裝后車型也取得相應公告和認證;
二是取得準入的生產改裝企業超出公告的改裝車型范圍之外進行改裝，或不按照規定車型和技術參數進行改裝;
三是改裝(維修)廠擅自對資質齊全、未上牌的貨車整車的外廓尺寸、貨箱(廂)、罐體、彈簧板、輪胎等重要部位進行改裝，導致車輛實際參數與公告信息不一致;
四是改裝(維修)廠擅自對已登記上牌的貨車整車的貨箱(廂)、罐體、彈簧板、防護裝置等重要部位進行改裝，導致車輛實際參數與注冊登記的信息不一致;
五是改裝(維修)廠對已登記上牌的貨車整車的防風罩、水箱、工具箱、備胎架、車內裝飾等非重要部位進行改裝(不影響到安全和號牌識別)。上述五種情形中，前兩種改裝(改變屬性，從階段性車輛改裝為整車)屬于工信部門的準入范圍，后三種則不屬于，其中第二到第四種屬于非法改裝。
二、市監部門查處的歷史淵源
2004年4月30日，國家七部委聯合發布的《關于在全國開展車輛超限超載治理工作的實施方案》(交公路發[2004]219號)中提出：“從2004年5月中旬起，由工商總局會同交通部、發展改革委、公安部、質檢總局對車輛非法改裝企業進行整頓，特別是對一些重點地區要采取聯合行動進行集中整治，以規范車輛改裝秩序和行為”，明確了由原工商總局牽頭查處車輛非法改裝。
據此原工商總局2004年6月發布了《關于在全國開展車輛非法改裝問題整頓工作的通知》(辦字[2004]第53號)，提出“工商行政管理機關對車輛非法改裝企業進行整頓，對未經批準擅自從事汽車改裝的企業，要按照無證經營的規定，堅決予以取締;對雖經批準但不按國家規定或者超范圍對車輛擅自進行改裝的企業，要依法進行處罰直至吊銷營業執照”。
2006年4月又發布了《關于深入開展車輛非法改裝整頓工作的通知》(辦字[2006]28號)，提出“各地工商行政管理機關要正確適用法律法規，增強辦案的準確性和權威性。
對未取得營業執照擅自從事車輛改裝的，依照《無照經營查處取締辦法》進行查處;對已取得營業執照擅自改裝未經國家機動車主管部門許可改裝的車輛的，以及銷售擅自改裝的車輛的，依據《道路交通安全法》進行查處…”。而《道交法》中對應“生產、銷售擅自改裝的機動車”的罰則僅有第103條第4款，所以可視為原工商總局通過上述方案和通知主動認領了《道交法》第103條第4款中涉及“改裝機動車”的查處職權。
原工商總局早在2006年12月就曾就主動查處“改裝機動車”的處罰權問題請示過全國人大法工委，未獲支持，但后續不知為何，一直沒有廢止之前那2份要求系統內“開展車輛非法改裝整頓工作”的規范性文件。
據網上查詢，近年來仍不乏各地原工商部門主動履行查處“生產、銷售擅自改裝的機動車”職責的案例。
三、工信部門的“限定查處”
筆者經查詢發現，工信部門對“擅自改裝機動車”的違法行為并非一概不查，而是屬于“限定查處”，即只查處原本已取得生產企業準入的車輛生產改裝企業從事非法改裝的情況。
2017年1月，工信部、公安部、交通運輸部、原工商總局、原質檢總局也曾聯合發布過一份《關于開展貨車非法改裝專項整治行動的通知》(工信廳裝函〔2017〕21號)，《通知》的主要任務分工里明確寫到“對擅自生產、銷售未經國家機動車產品主管部門許可生產的機動車型的，生產、銷售拼裝的機動車或生產、銷售擅自改裝的機動車的，由工商行政管理部門根據相關認定意見，有營業執照的，吊銷營業執照，沒有營業執照的，予以查封;
對屬于《公告》內企業的，由工業和信息化主管部門依法依規進行處罰”，明確地表達了“限定查處”的態度，因為撤銷準入公告并非行政處罰種類，所以如果要處罰《公告》內企業，工信部門自然也只能主動認領《道交法》第103條第4款的罰則;至于未取得《公告》的企業擅自改裝的違法行為應該歸誰查，《通知》則沒有提及。
再回到最近這份2020年版《關于開展貨車非法改裝專項整治工作的通知》，在第1項主要任務“貨車生產改裝企業排查整治”的具體分工里，明確寫到“生產、銷售擅自改裝的機動車的…，提請工業和信息化部依據《道路交通安全法》《道路機動車輛生產企業及產品準入管理辦法》相關規定予以處理”。
首先，結合上下文來看，大致能看出該條的本意仍是僅限于原本已經取得準入的貨車生產改裝企業(即有資質的改裝單位)，所以后面才會有第4項主要任務，即非法改裝“黑窩點”的排查整治，“黑窩點”一般指無資質甚至連營業執照都沒有的改裝單位，這恰恰與前面的“貨車生產改裝企業”相對應;其次，該條的用詞是予以“處理”而非“處罰”，還沒有2017年那份《通知》規定得清楚。
至于第4項主要任務“非法改裝“黑窩點”的排查整治”的分工里，又回歸到“…生產、銷售擅自改裝的機動車的，由工業和信息化、市場監管部門依據《道路交通安全法》及相關規定依職責予以查處”的模糊表達，處罰條款很清晰，但哪個部門來處罰仍不明確。
四、建議
筆者認為，近期四部門聯合出臺的《關于開展貨車非法改裝專項整治工作的通知》實際上并沒有解決《道交法》第103條第4款中關于“生產、銷售擅自改裝的機動車”的處罰權的問題。
考慮到生產領域從事車輛改裝同樣需要工信部審批許可，按照《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》(國發[2015]62號)中“誰審批、誰監管”的原則，既然《道路機動車輛生產企業及產品準入管理辦法》中已明確，對未經準入擅自生產、銷售道路機動車行為由工信部門查處;
那么未取得改裝資質企業非法改裝的行為，建議同樣由工信部門履行查處職權更為恰當，各地市監部門要積極向當地政府溝通和建議，由地方政正式發文予以明確，否則今后專項整治的主要查處工作很有可能會落在自己部門頭上。
