食品抽檢檢驗結論不合格是否等于不符合食品安全標準？看法院如何判定!
河南省駐馬店市中級人民法院
行 政 判 決 書
(2021)豫17行終17號
上訴人(原審被告)正陽縣市場監督管理局，住所地正陽縣崇信街。
法定代表人王某，系該局局長。
出庭負責人薛某，系該局副局長。
委托代理人杜某，系該局工作人員。
委托代理人張某，河南驛城律師事務所律師。
上訴人(原審原告)彭某，男，1978年4月8日出生，漢族，住正陽縣，系正陽縣有福超市的經營者。
委托代理人楊某，河南明信律師事務所律師。
上訴人正陽縣市場監督管理局因行政處罰決定一案，不服河南省正陽縣人民法院作出的(2020)豫1724行初57號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人正陽縣市場監督管理局出庭負責人薛某及委托代理人杜某、張某，被上訴人彭某的委托代理人楊某到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
原審法院查明，原告彭某系正陽縣有福超市的經營者。2019年9月27日，駐馬店市市場監督管理局根據食品安全監督抽檢工作計劃及實施方案的有關要求，在正陽縣組織進行國家食品安全監督抽檢。被告正陽縣市場監督管理局在這次組織中隨同其上級機關即駐馬店市市場監督管理局委托的抽檢等人員前去對原告經營資質等進行了現場檢查，并抽檢了含有2019年8月28日生產“酷辣媽咪”商標的“素大刀肉”調味面制品及其它經營的產品進行國家食品安全抽樣檢驗，并向彭某送達了國家食品安全抽樣檢驗告知書。2019年10月24日，洛陽黎明檢測服務有限公司對涉案產品作出了LMS20190900-D5206A檢驗報告，其檢驗結論是：經抽樣檢驗，菌落總數項目不符合產品明示標準及質量要求要求，不合格。同月30日，被告去原告經營場所送達上述檢驗報告，告知原告涉案食品檢驗結論并進行檢查。經檢查，被告未發現生產日期為2018年8月28日同批次的“酷辣媽咪素大刀肉”調味面制品。在此次檢查中，被告通知原告于2019年11月4日攜帶個人身份證、營業執照副本和食品經營許可證副本的復印件去其食品大隊辦公室接受詢問調查。同時，原告亦向被告提供了涉案食品供貨商即正陽縣華威副食店的營業執照和食品經營許可證復印件和購貨票據。2019年11月4日，被告以2019年9月27日對彭某經銷涉案產品經國家食品安全抽樣檢驗，其檢驗結果不合格為由，將原告彭某涉嫌經營不符合食品安全標準食品登記立案。同日，被告對原告就涉案產品作出了相應調查詢問，彭某陳述在2019年9月27日當場向涉案產品供貨商正陽縣華威副食店索取了電子版的資質文件和產品合格證明文件，只是在2019年10月30日未將紙質產品合格證明文件提供給被告。2019年12月2日，正陽縣有福超市進行整改。被告在工作人員對彭某涉嫌經營不符合食品安全標準的食品案調查終結后，經審批將該案提交到案審會于2019年12月24日進行討論。經討論，案審會一致同意對原告作出沒收違法所得和罰款共處五萬零二十四元的處罰。2020年1月3日，被告作出正市監食聽(2019)28號行政處罰聽證告知書并向原告送達，告知原告擬作出行政處罰的內容、事實理由和依據，及享有的陳述、申辯等相應權利。被告應原告的申請于2020年1月17日舉行聽證。在聽證中，原告陳述其在現場檢查時除提供供貨商資質和購貨票據外，亦提供了產品檢測合格證明電子文件，現也提供了紙質抽檢食品的廠家檢驗報告，原告盡了進貨查驗義務，請求免予處罰。被告經聽證后認為原告沒有完全履行進貨查驗義務，仍同意原擬處罰意見，并于2020年1月21日作出正市監食罰(2020)13號行政處罰決定書。該處罰決定認定：原告經營的案涉產品經國家食品安全抽樣檢驗，檢驗報告結果為不合格。被告將該檢驗報告送達給原告后，對原告經營不符合食品安全標準的“素大刀肉”立案，并進行調查核實。經調查發現，原告提供了生產廠家的營業執照和食品生產許可證復印件、供貨商的相關資質和購貨票據，但沒有提供出產品的合格證明文件。原告(正陽縣有福超市)經營不符合食品安全標準的“素大刀肉”違反了《中華人民共和國食品安全法》第三十四條第(二)項規定，遂依據《河南省食品藥品監督管理行政處罰裁量標準》，彭某經營的貨值金額不足2000元屬于輕微，處罰標準：沒收違法所得和違法生產經營的食品、食品添加劑，并可以沒收用于生產經營的工具、設備、原料等物品;并處五萬元以上七萬元以下罰款，及《中華人民共和國食品安全法》第一百二十四條第一款第(一)項之規定，給予原告(正陽縣有福超市)以下處罰：1、沒收違法所得二十四元;2、罰款五萬元，共計罰沒款五萬零二十四元。該處罰決定于當日送達給原告，原告不服該處罰決定，于2020年6月19日訴至本院，要求撤銷該決定。
審理中，被告陳述涉案產品菌落總數不合格屬于××性微生物或其他危害人體健康的物質含量超過食品安全標準限量的產品情形，并將LMS20190900-D5206A檢驗報告等上傳到國家食品安全抽樣信息系統。
原審另查明，2019年11月6日，被告將涉案產品的檢驗報告、正陽縣華威副食店送貨單、經營許可證及營業執照和對彭某詢問調查筆錄復印件送達其下級機構正陽縣真陽街道辦事處的食藥所。被告于2020年1月13日對涉案產品的經銷商正陽縣華威副食店作出正市監食罰(2020)9號行政處罰決定。
菌落總數反映食品在被加工過程中被污染的程度及衛生質量的重要指標，××菌。涉案產品屬方便食品分類中的調味面制品，參照《國家食品安全監督抽檢實施細則》中的相關規定，對該類產品菌落總數檢驗的標準是產品明示標準及質量要求，即企業標準，非強制執行的標準。
原審法院認為，根據《中華人民共和國食品安全法》第六條第二款之規定，并參照《食品安全抽樣檢驗管理辦法》第三條第二款、《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》第六條，正陽縣市場監督管理局對于其行政區域內實施由上級監督管理部門組織食品安全抽樣檢驗工作中所發現的違法行為享有查處職責，無需上級部門的指定或移送。對于被告辯稱涉案產品因菌落總數不合格，××性微生物或其他危害人體健康的物質含量超過食品安全標準限量的產品的意見，參照現仍有效的原衛生部辦公廳關于《復配食品添加器通則》有關問題的復函中第五項內容“食品安全國家標準或相關標準，標準中的菌落總數、大腸菌群、霉菌和酵母為指示性生物，××菌”，因此菌落總數并非“致病微生物”、及“農藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質以及其他危害人體健康的物質”中的其他危害人體健康的物質，故對被告上述辯稱意見，不予采納。另外，根據《中華人民共和國食品安全法》第二十五條“食品安全標準是強制執行的標準。除食品安全標準外，不得制定其他食品強制性標準”、《中華人民共和國標準化法》第二條第二款、第三款“標準包括國家標準、行業標準、地方標準和團體標準、企業標準。國家標準分為強制性標準、推薦性標準，行業標準、地方標準是推薦性標準”、“強制性標準必須執行。國家鼓勵采用推薦性標準”，因此《中華人民共和國食品安全法》第三十四條規定中的“食品安全標準”是指強制性標準，而非企業標準。本案菌落總數經檢驗超標的所執行依據的是企業標準，不是《中華人民共和國食品安全法》第三十四條規定所要的執行的強制性標準，故被告僅依據《No：LMS20190900-D5206A檢驗報告》中的菌落總數不合格而認定原告銷售案涉產品行為違反《中華人民共和國食品安全法》第三十四條第二項之規定，并適用《中華人民共和國食品安全法》第一百二十四條第一款第(一)項之規定對原告予以處罰，系主要證據不足，適用法律錯誤，依法應予撤銷。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條之規定，判決如下：撤銷被告正陽縣市場監督管理局于2020年1月21日作出正市監食罰(2020)13號行政處罰決定書。訴訟費50元，由被告承擔。
正陽縣市場監督管理局上訴稱，一、原審法院認為上訴人行政處罰證據不足錯誤。上訴人正陽縣市場監督管理局于2019年9月27日對涉案食品進行國家食品安全抽樣檢驗，檢驗結論不合格，涉案食品菌落總數項目不符合產品明示標準及質量要求，并附有詢問調查筆錄和檢驗報告等證據。根據《食品安全法》第七十一條第一款規定：“生產經營者對其提供的標簽、說明書的內容負責。”檢驗結論的菌落總數與被上訴人銷售的涉案食品標簽標示的及規定的菌落總數并不符合，菌落總數超過正常標準。因此，涉案產品為不符合食品安全標準的食品，應當對違法企業進行處罰。二、原審法院適用法律錯誤。××性微生物，農藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質以及其他危害人體健康的物質”錯誤。根據《中華人民共和國食品安全法》第三十四條規定“禁止生產經營下列食品、食品添加劑、食品相關產品：(二)致病性微生物，農藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質以及其他危害人體健康的物質含量超過食品安全標準限量的食品、食品添加劑、食品相關產品;”上訴人將菌落總數不合格認定為其他危害人體健康的物質超過食品安全限量標準并無不妥，“菌落總數”的測定是用以判斷食品被細菌污染的程度及衛生質量，它反映食品在生產過程中是否符合衛生標準，一定程度上標志著食品衛生質量的優劣。當菌落總數超出食品安全標準限度時，預示著食品可能已接近變質或者已變質，此時菌落對人體健康危害的幾率增加。被上訴人經營的食品菌落總數不符合產品明示標準及食品安全標準要求，結論為不合格，其行為違反了上述法律及相關食品安全標準之規定，應當依據《中華人民共和國食品安全法》的相關規定給予相應的行政處罰。根據《食品安全法》第一百二十四條第一款規定：“違反本法規定，有下列情形之一，尚不構成犯罪的，由縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門沒收違法所得和違法生產經營的食品、食品添加劑，并可以沒收用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品;違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款;情節嚴重的，吊銷許可證：(一)生產經營致病性微生物，農藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質以及其他危害人體健康的物質含量超過食品安全標準限量的食品、食品添加劑。”而根據《中華人民共和國食品安全法》第二十五條規定：“食品安全標準是強制執行的標準。除食品安全標準外，不得制定其他食品強制性標準;”第三十三條規定：“食品生產經營應當符合食品安全標準。”被上訴人經營的食品菌落總數不符合食品安全標準要求，結論為不合格，上訴人據此給予行政處罰并無不當。因此，上訴人依據《食品安全法》第三十四條及第一百二十四條對被答復人進行處罰，適用法律正確。綜上，上訴人認為，原審法院認定事實不清，適用法律錯誤，請求撤銷正陽縣人民法院(2020)豫1724行初57號判決，維持上訴人正陽縣市場監督管理局正市監食罰[2020]13號行政處罰決定。
彭某辯稱，1.關于對案涉食品的抽樣及檢驗程序是否合法的問題，本案從抽樣到實際檢驗之間間隔近一個月，這期間產品保管狀態不明，答辯人認為案涉產品的抽樣違反法定程序;2.關于案涉的菌落總數是否為食品安全法第34條所規定的違法情形的問題，原審判決中已經有所論述。綜上，上訴人的上訴理由不能成立。
二審法院經審理查明的事實與原審查明的事實基本一致，予以確認。
本院認為，《中華人民共和國食品安全法》第一百二十四條第一款規定：“違反本法規定，有下列情形……(一)生產經營致病性微生物，農藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質以及其他危害人體健康的物質含量超過食品安全標準限量的食品、食品添加劑……”本案中，上訴人正陽縣市場監督管理局上訴稱案涉檢驗報告中的菌落總數應認定為其他超過食品安全標準限量危害人體健康的物質，因此上訴人認為其按照上述法律規定對被上訴人進行處罰適用法律正確。但從上述規定不難看出適用本條規定的前提系“超過食品安全標準限量”，而本案案涉檢驗報告中的檢驗結論載明的是“菌落總數項目不符合產品明示標準及質量要求要求，檢驗結論為不合格”，并未認定菌落總數項目違反了何種食品安全標準，且截至目前上訴人亦未提交該類產品菌落總數項目違反食品安全標準的證據。因此上訴人適用《中華人民共和國食品安全法》第一百二十四條第一款第(一)項之規定對被上訴人進行處罰系主要證據不足，適用法律錯誤，依法應予撤銷。綜上，一審法院判決撤銷案涉行政處罰決定正確，本院予以維持。上訴人正陽縣市場監督管理局的上訴理由不足，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項之規定,判決如下:
駁回上訴,維持原判。
案件受理費50元，由上訴人正陽縣市場監督管理局負擔。
本判決為終審判決。
審判長 孟令華
審判員 于發安
審判員 李力偉
二〇二一年三月十二日
書記員 王 淼
