聊一聊“強制性標準”的那些事！ 關于強制性、推薦性？強制約束力？全文強制、條文強制？此文都有探討
本刊智庫專家 孔迪
亮點提要：關于行業標準、地方標準是否仍有強制性?強制性標準中的全部條文均具有強制約束力嗎?推薦性標準是否完全沒有強制約束力?會取消“條文強制”回歸“全文強制”嗎?
現行《標準化法》(2017年11月4日修訂，2018年1月1日施行)第2條第2款規定“標準包括國家標準、行業標準、地方標準和團體標準、企業標準。國家標準分為強制性標準、推薦性標準，行業標準、地方標準是推薦性標準”。標準的核心定義是“技術要求”，該條第3款又從“技術要求”的角度對標準的約束力作出區分規定，強制性標準規定的“技術要求”屬于“必須執行”的范疇;而推薦性標準的“技術要求”則只是“國家鼓勵采用”,并非“必須執行”(舊版《標準化法》的“鼓勵企業自愿采用”更能體現非強制性)。
法條中這2款的文字雖然不長，但實踐中往往存在不少誤區，主要集中在對“強制性標準”的性質和實際約束力的理解上。之前“強制性標準”從廣義上可以分為“類別上屬于強制類”和“實際有強制性約束力”這兩種，下面筆者從幾個方面，簡單聊一聊自己對“強制性標準”的理解。
一、行業標準、地方標準是否仍有強制性?
如果僅從新《標準化法》第2條第2款“行業標準、地方標準是推薦性標準”來理解，確實會得出這個結論，即2018年1月1日新標法生效之后，只有國家標準才有可能是強制性標準，而所有原來的強制性行業標準、地方標準統統自動轉為推薦性標準。
但這種理解可能是沒有通讀新《標準化法》全文，該法第10條第5款明確規定“法律、行政法規和國務院決定對強制性標準的制定另有規定的，從其規定”，早已對第2條第2款的規定設定了例外情況。例如國務院2015年3月發布的《深化標準化工作改革方案》(國務院決定)就屬于這種例外，《方案》的“改革措施”第2項“整合精簡強制性標準”中，明確提出逐步將現行強制性國家標準、行業標準、地方標準整合為強制性國家標準，后面還列舉了“環境保護、工程建設、醫藥衛生強制性國家標準、強制性行業標準和強制性地方標準，按現有模式管理。安全生產、公安、稅務行業標準暫按現有模式管理。
核、航天等涉及國家安全和秘密的軍工領域行業標準，由國務院國防科技工業主管部門負責管理”。所以，在環保、建設、醫藥、公安等特殊領域，目前有部分原來的強制性行業標準、地方標準仍維持現狀，如果看到標準代號后沒加/T也不用奇怪。
當然，今后在上述特殊領域對強制性標準的規定也非“一成不變”，各行業主管部門也在根據新《標準化法》規定和國務院“整合精簡強制性標準”的要求陸續作出調整，比如國家住建部、藥監局近年都曾發布公告，將多項強制性行業標準轉為了推薦性行業標準，但在主管部門未作出調整表態之前，原有強制性行業標準、地方標準的性質不變。
二、強制性標準≠全部條文有強制約束力
“強制性標準，必須執行”的規定最早源自于1989年初版《標準化法》第14條的規定，2018版新《標準化法》一直沿用。有人簡單從字面上理解，認為只要標準本身屬于強制性，那么該標準的全部條文都必須強制執行(即具有強制約束力)，但這個看法卻是不準確的。不信的話隨便找幾個強制性國家標準的文本“前言”部分仔細看看，比如近期陸續成為“網紅商品”的口罩和頭盔，前者選取強制性國家標準GB 2626-2006《呼吸式防護用品 自吸過濾式防顆粒物呼吸器》為例，標準前言第一句寫到“本標準為全文強制性標準”，這個容易理解，即標準的全部條文(技術要求)均具有強制約束力，生產經營此類產品必須符合;后者以強制性國家標準GB 811-2010《摩托車乘員頭盔》為例，前言寫到“本標準的第4章第4.1.2條(d項除外)、第4.1.5條、第4.1.6條、第4.2條，第7章的第7.1條為強制性，其余為推薦性”，也就是說除前言規定的這5條之外的其他技術要求只是推薦性條款，不具有強制約束力。是不是有點奇怪，明明本身已經是強制性國標，為何標準條文中又分為強制性和推薦性?
談到這里，就不得不介紹在強制性標準體系中存在的“全文強制”和“條文強制”的特殊情況。這兩個名詞來源于原國家質量技術監督局2000年2月發布的“關于印發《關于強制性標準實行條文強制的若干規定》的通知”(質技監標發[2000]36號文)、“關于實施《關于強制性標準實行條文強制的若干規定》通知”(質技監標函[2000]31號文)兩份規范性文件的創設。
簡單點說，上述規定針對原本的強制性國家標準、強制性行業標準和強制性地方標準這三類，要求每項標準都要再進一步細分為“全文強制”(全部技術內容需要強制)和“條文強制”(部分技術內容需要強制)并在標準前言部分注明，自2000年以來，所有強制性標準在制修訂時都必須遵循上述規定，根據具體技術要求來決定屬“全文強制”或“條文強制”并明示出來。
那么為何要在強制性標準的基礎上再做此改革呢?筆者找到了出臺上述規定時的編制說明，主要原因有兩個：一是當時部分強制性標準(特別是強制性行業標準)存在數量增長過快、涉及范圍過寬、指標過細、強制內容不合理等問題，已經影響了標準有效實施，不利于國家監督，甚至一定程度上阻礙了技術進步;二是參考了當時國外(主要是俄羅斯)采取的強制性標準條文強制的經驗。
改革的初衷是為了“體現政府該管的一定要管嚴、管住(即強制性標準)，該放開的由社會和企業自愿選擇(即推薦性標準)”，所以才在強制性標準的基礎上再創設“全文強制”和“條文強制”。
綜上可知，判斷某標準(或某項標準要求)是否具有強制性，不能只看標準是國標或行標、地標，標準代號是否帶/T，還要查看標準前言中規定，只有強制性標準中的強制性條款才具有強制約束力，而強制性標準中的推薦性條款則不然，不宜作為判定質量是否合格的依據。
有時甚至會出現“產品某項指標不符合標準中規定”，但并不構成產品質量不合格的情況，仍以GB 811-2010《摩托車乘員頭盔》為例，該標準前言中只規定部分條款為強制性，如第3.3項“規格”項就屬于推薦性條款，規定了頭盔的大、中、小三個碼號和尺寸偏差，但標準6.1項“檢驗分類”中只考核強制性條款項目，6.4項“判定原則”也不涉及3.3項，所以即使頭盔沒分碼號或者尺寸偏差不符，但也不能判定為不合格品。
三、推薦性標準≠完全沒有強制約束力
《標準化法》規定“國家鼓勵采用推薦性標準”，那么推薦性標準是不是就完全沒有約束力呢?一般情況確實是，但也有兩種特殊情況。
第一種是推薦性標準被指令性文件作為硬性要求被納入或引用，那么該推薦性標準即具有強制約束力，這里的指令性文件包括：(一)、法律法規，如《合同法》第62條就規定“當事人就有關合同內容約定不明確，依照本法第六十一條的規定仍不能確定的，適用下列規定：(一)、質量要求不明確的，按照國家標準、行業標準履行”，參照該條，在產品未明示或約定執行其他標準的情況下，即使只有推薦性標準也要履行;(二)、部門規章或公告，如《家用視聽商品修理更換退貨責任規定 》要求說明書應按照GB 5296.1編制，雖然該標準2017年轉為推薦性，但被規章引用后對視聽商品仍有強制約束力;(三)、依法設立的各種許可或資質要求，如電線電纜的標準基本都是推薦性，但其中大部分產品都屬于許可或CCC認證范圍，制度的強制要求導致標準有強制約束力;(四)、其他強制性標準，比如GB/T 22791《自行車照明設備》本身是推薦性，但電動自行車的強制性標準GB 17761(全文強制)要求前燈和后燈亮度值要符合GB/T 22791的規定，即對這類產品有強制約束力。
第二種情形相對比較簡單，即企業通過各種方式明示承諾執行各類推薦性標準(包括國標、行標、地標、團標、企標)，比如在產品上明示標注、通過“企業標準信息公共服務平臺”公示、在合同上約定、在投標或宣傳資料中承諾、檢驗時選定等，這時推薦性標準也具有強制約束力。
四、取消“條文強制”、回歸“全文強制”
前面說過，2000年初在強制性標準的基礎上分別創設“全文強制”、“條文強制”的概念，是特定時期、為了解決當時實際困難所做的改革，隨著近十幾年國家標準化體系的不斷完善，國務院在2015年3月發布《深化標準化工作改革方案》中提出的“整合精簡強制性標準”、“優化完善推薦性標準”的要求，2016年國務院辦公廳印發的《強制性標準整合精簡工作方案》更是明確提出將條文強制逐步整合為全文強制，改革趨勢已經越來越明顯。
住建部在2016年《關于印發深化工程建設標準化工作改革的意見的通知》提出在工程建設標準領域“推行全文強制性標準，原則上不再設置強制性條文 加快制定全文強制性標準，逐步用全文強制性標準取代現行標準中分散的強制性條文”，市場監管總局的《2019年全國標準化工作部署》中也再次提出“推動強制性國家標準取消條文強制實施全文強制等改革措施”。
目前，最明顯的成效是市場監管總局于2020年1月6日公布的《強制性國家標準管理辦法》，其中第19條明確規定“ 強制性國家標準的技術要求應當全部強制，并且可驗證、可操作”，該《辦法》作為部門規章的法律效力明顯高于原本設定“條文強制”的2份規范性文件，2020年6月1日正式施行后將不再有“條文強制”，新制定的強制性標準均為全文強制，舊標準也將陸續整合或修訂。
