芻議農產品和食用農產品與食品監管執法之無縫銜接問題
2022年《中國品牌與防偽》雜志 第十一期 ● 原創文章
作者系中國品牌與防偽/消費品執法打假協作聯盟專家委員會專家
四川自貢富順縣市場監管局 劉 鋼
農產品包括食用農產品，食品也包括食用農產品，因此農產品與食品兩個法律概念之間的交叉重合點就是“食用農產品”。在農產品中有一部分是供人食用的食品，比如蔬菜、水果、畜禽肉類等;有一部分是不供人食用的非食品，比如棉花、桑麻、蠶繭等。陜西榆林“芹菜案”中的所謂“毒芹菜”屬于農產品中的蔬菜類食用農產品，也就是農產品中供人食用的物品，但它又不是直接供人食用的成品，而是屬于加工制作食品成品的原料范圍。在《餐飲服務食品安全操作規范》的附錄中，專門規范了預防農藥引起的化學性食物中毒的措施，即：蔬菜粗加工時以食品洗滌劑(洗潔精)溶液浸泡30分鐘后再沖凈，烹飪前再經燙泡1分鐘，可有效去除蔬菜表面的大部分農藥。這一預防蔬菜食物中毒的基本常識的確值得向公眾廣泛宣傳和教育普及。
新修訂的《中華人民共和國農產品質量安全法》(以下簡稱《農產品質量安全法》)將于2023年1月1日起正式施行，屆時現行的《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)將與之進行有效銜接，特別是涉及到農產品中的食用農產品與食品之間在監管執法方面的無縫銜接問題，在此，筆者結合新修訂的《農產品質量安全法》的有關規定，對農產品和食用農產品與食品監管執法的銜接進行淺析。
一、農產品和食用農產品與食品的法定概念
根據新修訂的《農產品質量安全法》第二條第一款的規定：“農產品，是指來源于種植業、林業、畜牧業和漁業等的初級產品，即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品。”從該定義中可以看出，農產品包括食用和非食用的物質，食用的包括蔬菜水果等;非食用的包括棉花桑麻等。
現行的《食品安全法》對“食用農產品”和“食品”的含義也分別進行了界定。在《食品安全法》第二條第二款中明確規定：食用農產品，是指供食用的源于農業的初級產品。與“農產品”相比，二者都源于農業，包括種植業、林業、畜牧業和漁業等，均為“初級產品”，其本質區別在于是否“供人食用”。
根據《食品安全法》第一百五十條第二款的規定：“食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是中藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品。”由于蔬菜水果及肉類等是“供人食用的成品或者原料”，符合“食品”的定義，因此這些“食用農產品”同時屬于《食品安全法》中“食品”的范圍。
二、銷售食用農產品在《食品安全法》中的具體規定
根據現行的《食品安全法》第二條：“供食用的源于農業的初級產品(以下稱食用農產品)的質量安全管理，遵守《中華人民共和國農產品質量安全法》的規定。但是，食用農產品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和本法對農業投入品作出規定的，應當遵守本法的規定。”的規定，對于農產品中的“食用農產品”，在進入市場銷售后的質量安全管理，是否均應遵守《食品安全法》中關于“食品”的所有規定呢?執法人員之間因理解上的偏差，還存有爭議。在現行的《食品安全法》中涉及“食用農產品的市場銷售”條款主要包括但不限于：第二條第二款;第三十四條第一款第七項、第八項;第三十五條第一款;第六十一條;第六十四條;第六十十五條;第六十六條;第八十八條第二款;第一百二十三條第一款第三項、第四項;第一百二十六條第四款;第一百三十條等10多個條款規定，而在《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》這一部門規章中，已經將“食用農產品”與“食品”完全混同，對不合格食用農產品的處罰全部轉至《食品安全法》的規定，統統按照“食品”對待從而實施處罰。據此，大部分執法人員認為：如果這樣的話，那在《食品安全法》中就不應該再保留“食用農產品”的概念，而只用“食品”二字一筆帶過即可。
針對上述疑問，新修訂的《農產品質量安全法》似乎給出了答案，即：根據該法第三條第二款：“《中華人民共和國食品安全法》對食用農產品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和農業投入品已經作出規定的，應當遵守其規定。”的規定，具體明確了對于“食用農產品的市場銷售”，在《食品安全法》而不是在《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》中，“已經作出規定的”方才“應當遵守其規定”，如果在《食品安全法》中沒有作出明確具體規定的，則不應遵守其規定，更不應該去遵守《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》這部規章的規定。至此，新修訂的《農產品質量安全法》將農產品中的“食用農產品”監管與《食品安全法》中的“食品”監管進行了嚴格區分。而在《食品安全法》中也沒有將“食用農產品的市場銷售質量安全管理”與“食品的市場銷售質量安全管理”簡單的劃等號，畢竟種植養殖出來供人食用的初級產品與工業化生產加工出來供人食用的成品有著本質的區別。
三、農產品和食用農產品與食品監管執法銜接
根據現行的《農產品質量安全法》(2018年修訂)第五十條第三款和第五十二款第一款的規定，對于市場上銷售的不合格農產品，包括食用的農產品和非食用的農產品，市場監管部門依法享有行政處罰權，也就是說，市場上銷售的農產品無論是食用的還是非食用的，如果被判定為不符合質量安全標準的，市場監管部門對該農產品銷售者均有權依法作出行政處罰決定。
新修訂的《農產品質量安全法》在第三十六條中對“病死、毒死或者死因不明的動物及其產品”等農產品作出了不得銷售的禁止性規定，并在第七十條中規定了相應的法律責任，其執法主體限制為“農業農村主管部門”，這是否排除了“市場監督管理部門”對銷售此類食用類農產品的執法權呢?答案是否定的。因為根據《農產品質量安全法》第七十七條：“《中華人民共和國食品安全法》對食用農產品進入批發、零售市場或者生產加工企業后的違法行為和法律責任有規定的，由縣級以上地方人民政府市場監督管理部門依照其規定進行處罰。”的規定，對于此類農產品中的食用農產品在“進入批發、零售市場或者生產加工企業后”，在市場監督管理部門中負責“食品安全監督管理”的部門，依法享有行政處罰權。在《農產品質量安全法》中規定的“病死、毒死或者死因不明的動物及其產品”屬于食用類農產品，而在《食品安全法》第三十四條中也有禁止經營銷售“病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產動物肉類及其制品”等食用農產品的明確規定，此類產品在《食品安全法》中將其定性為“食用農產品”，屬于該法規定的廣義“食品”范圍，違反該條款承擔的法律責任是《食品安全法》第一百二十三條第一款的規定，與《農產品質量安全法》第七十條規定的法律責任相比是基本一致的，但究竟該由哪個部門來查處此類農產品中的問題食用農產品呢?在《農產品質量安全法》第七十七條中則作出了明確的規定，查處時必須區分此類食用的農產品處于的具體環節，市場監管部門只負責“進入批發、零售市場或者生產加工企業后”的查處，至于在養殖、運輸、裝卸、儲存等過程中銷售此類農產品中的問題食用農產品，則依法應由“農業農村主管部門”對其進行處罰。這樣明確劃分兩個部門查處職責的規定，在執法層面更加具有可操作性，基本能夠達到部門行政執法之間無縫銜接之目的。
值得注意的是，在新修訂的《農產品質量安全法》中，對于“非食用類農產品”的查處方面，并沒有過多明確規定市場監管部門的監督管理和執法檢查職責，但并未排除“市場監督管理部門”對“非食用類農產品”的監管執法權。一是根據新修訂的《農產品質量安全法》第五條第一款的規定，市場監督管理部門也必須依照“本法”對農產品，包括蔬菜水果等供人食用的農產品和棉花桑麻等不供人食用的農產品的質量安全實施監督管理。二是為了進一步明確職責分工，避免部門之間產生推諉扯皮現象，在新修訂的《農產品質量安全法》第六條第二款中明確了：“縣級以上地方人民政府應當依照本法和有關規定，確定本級農業農村主管部門、市場監督管理部門和其他有關部門的農產品質量安全監督管理工作職責。各有關部門在職責范圍內負責本行政區域的農產品質量安全監督管理工作。”的規定，有效解決了農產品監管的執法盲區空白。三是在新修訂的《農產品質量安全法》第五十三條中對“農產品”的監督檢查權以及采取行政措施權，并未規定為只有“農業農村主管部門”才能行使。同時，在第六十條中也作出了：“縣級以上地方人民政府市場監督管理部門依照本法和《中華人民共和國食品安全法》等法律、法規的規定，對農產品進入批發、零售市場或者生產加工企業后的生產經營活動進行監督檢查。”的規定，再次明確市場監督管理部門監督檢查的對象是“農產品”而不是單指“食用農產品”。
綜上，市場監管部門依法應當將《農產品質量安全法》和《食品安全法》一起作為本部門行政執法的依據，這一點對于執法機關和執法人員來說已毫無疑問，沒有任何爭議。
