最高法院判定：罰款分成約定無效
中華人民共和國最高人民法院
民 事 裁 定 書
(2023)最高法民申1382號
再審申請人(一審原告、二審上訴人):陳某華，男，1962年4月27日出生，漢族，住北京市延慶縣。
委托訴訟代理人：游某，云南遠筑律師事務所律師。
委托訴訟代理人：歐某，廣東林德律師事務所律師。
再審申請人(一審原告、二審上訴人)：北京某甲科技發展有限公司，住所地北京市平谷區。
法定代表人：張某文。
委托訴訟代理人：歐陽如松，廣東林德律師事務所律師。
被申請人(一審被告、二審被上訴人)：北京某乙科技發展有限公司，住所地北京市房山區。
法定代表人:馬某敏。
被申請人(一審被告、二審被上訴人)：東莞市某某電子技術服務有限公司，住所地廣東省東莞市南城區。
法定代表人：劉某茹。
被申請人(一審被告、二審被上訴人)：曾某軍，男，1947年11月12日出生，漢族，住北京市宣武區。
被申請人(一審被告、二審被上訴人)：丁某芳，女，1927年9月30日出生，漢族，住北京市西城區。
被申請人(一審被告、二審被上訴人)：鄭某華，女，1949年11月29日出生，漢族，住北京市西城區。
一審第三人：北京某某科貿有限公司，住所地北京市門頭溝區。
法定代表人：鄭某中。
一審第三人：東莞市某某交通設施工程有限公司，住所地廣東省東莞市。
法定代表人：付某。
一審第三人：東莞市某某汽車貿易有限公司，住所地廣東省東莞市。
法定代表人：祁某城。
一審第三人：東莞市長安某某塑膠廠，住所地廣東省東莞市。
法定代表人：李某明。
一審第三人：東莞市某某水泥制品有限公司，住所地廣東省東莞市。
法定代表人：袁某穩。
一審第三人：東莞市某某物業管理辦公室，住所地廣東省東莞市。
一審第三人：東莞市某某裝飾材料經營部，住所地廣東省東莞市。
法定代表人：陳某仙。
一審第三人：張某文，男，1955年1月18日出生，漢族，住北京市海淀區。
一審第三人：孫某根，男，1954年3月7日出生，漢族，住廣東省東莞市。
一審第三人：黃某昂，男，1963年2月28日出生，住廣東省東莞市。
一審第三人：費某金，男，1966年12月27日出生，住廣東省東莞市。
一審第三人：張某君，男，1967年2月20日出生，漢族，住山東省招遠市。
一審第三人：孫某香，女，1963年11月29日出生，漢族，住廣東省東莞市。
一審第三人：孫某球，男，1967年12月13日出生，住廣東省東莞市。
一審第三人：敖某，男，1964年11月10日出生，住廣東省陽江市。
一審第三人：張某良，男，1955年4月15日出生，住福建省惠安縣。
再審申請人陳某華、北京某甲科技發展有限公司(以下簡稱某乙公司)因與被申請人北京某乙科技發展有限公司(以下簡稱某甲公司)、東莞市某某電子技術服務有限公司(以下簡稱元亨某某公司)、曾某軍、丁某芳、鄭某華及一審第三人北京某某科貿有限公司(以下簡稱某丙公司)、東莞市某某交通設施工程有限公司(以下簡稱某丁公司)、東莞市某某汽車貿易有限公司(以下簡稱某戊公司)、東莞市長安某某塑膠廠(以下簡稱某某塑膠廠)、東莞市某某水泥制品有限公司(以下簡稱建東某某公司)、東莞市某某物業管理辦公室(以下簡稱某某物管辦)、東莞市某某裝飾材料經營部(以下簡稱某某經營部)、張某文、孫某根、黃某昂、費某金、張某君、孫某香、孫某球、敖某、張某良合同糾紛一案，不服廣東省高級人民法院(2019)粵民終1470號民事判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭進行了審查，現已審查終結。
陳某華、某乙公司申請再審稱：一、原審判決適用法律確有錯誤。《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第一條規定：“行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。”案涉協議共有兩類：一類是某甲公司與東莞市八個鄉鎮簽訂的協議，一類是陳某華、某乙公司與某甲公司簽訂的協議。第一類協議主要約定電子警察項目的開發建設、社會投資人回報等內容，第二類協議主要約定雙方當事人關于某甲公司所得回報的分配。某甲公司與東莞市八個鄉鎮簽訂的電子警察項目建設的相關協議，屬于行政協議范疇，合法有效。自項目建成以來，東莞市八個鄉鎮始終按行政協議約定，按年向某甲公司支付合作收益。陳某華、某乙公司與某甲公司簽訂案涉《合作協議書》《備忘錄》以及某甲公司出具的《承諾書》，是分配前述收益的民事行為，該民事行為因前述行政協議的合法有效而有效。原審判決無視相關行政協議合法有效的事實，將《合作協議書》《備忘錄》曲解為截留、私分行政機關罰款的違法合同，系適用法律錯誤。二、原審判決將雙方爭議的標的物混同為政府財政收入是錯誤的。自東莞市八個鄉鎮依法將電子警察項目相關收益支付給某甲公司起，該收益即是某甲公司的合法收益。陳某華、某乙公司要求某甲公司支付的是根據協議約定的合作收益，而不是行政罰款，原審判決錯誤將雙方爭議的標的物混同為政府財政收入。三、原審法院嚴重超審限，程序違法。綜上，陳某華、某乙公司依據《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零七條第六項的規定申請再審。
被申請人某甲公司、元亨某某公司、曾某軍、丁某芳、鄭某華，一審第三人某丙公司、某丁公司、某戊公司、某某塑膠廠、建東某某公司、某某物管辦、某某經營部、張某文、孫某根、黃某昂、費某金、張某君、孫某香、孫某球、敖某、張某良均未提交書面意見。
本院再審審查認為，陳某華、某乙公司的再審申請不能成立。分述如下：
一、關于某甲公司及相關主體與東莞市虎門等八個鎮訂立的案涉《協議書》的效力問題
1996年10月1日起施行的《中華人民共和國行政處罰法》第五十三條第二款規定：“罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，必須全部上繳國庫，任何行政機關或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分;財政部門不得以任何形式向作出行政處罰決定的行政機關返還罰款、沒收的違法所得或者返還沒收非法財物的拍賣款項。”該規定是禁止對應當上繳國庫的罰沒款各種形式的截留、私分及變相私分的強制性規定。本案中，2002年11月8日，某甲公司與東莞市財政局虎門分局簽訂《協議書》,約定某甲公司帶資進行虎門鎮全部電子警察監管系統的安裝建設，某甲公司的投資成本回收由東莞市財政局虎門分局從交通違章收取工本費中支付，投資合作期限6年，收益分配以電子警察監管系統查獲的違章車輛的工本費總額為基數，50%歸東莞市財政局虎門分局，50%歸還某甲公司。2003年2月26日，東莞市財政局高埗分局、東莞市某某交通警察支隊高埗中隊與某甲公司簽訂《協議書》,約定某甲公司帶資進行高埗鎮全部電子警察監管系統的安裝建設，某甲公司的投資成本回收以電子警察監管系統查獲的違章車輛的工本費總額為基數，前三年30%歸東莞市財政局高埗分局、東莞市公安局，70%歸某甲公司，后三年50%歸東莞市財政局高埗分局、東莞市公安局，50%歸某甲公司。2003年3月4日，某甲公司與東莞市樟木頭鎮人民政府簽訂《協議書》,約定樟木頭鎮電子警察監管系統合作期限6年，收費分配為以電子警察監管系統查獲的違章車輛的工本費總額為基數，前3年30%歸樟木頭鎮人民政府，70%歸某甲公司，后3年50%歸樟木頭鎮人民政府，50%歸某甲公司。某甲公司與東莞市其他鎮簽訂的案涉《協議書》亦進行了以電子警察監管系統查獲的違章車輛的罰款總額為基數，按比例分配的類似約定。故原審法院關于某甲公司與東莞市虎門、高埗、樟木頭、東坑、茶山等八個鎮訂立的案涉《協議書》構成私分交通違章罰款，違反了《中華人民共和國行政處罰法》第五十三條的強制性規定而無效的認定，有相應的事實和法律依據。
二、關于案涉《合作協議書》《承諾書》及《備忘錄》的效力問題
某甲公司、某乙公司、某丙公司、東莞某某廣告裝飾材料有限公司(以下簡稱某某廣告公司)于2002年8月20日、2002年12月29日訂立兩份《合作協議書》，就東莞市長安鎮等電子警察項目的合作及各方收益分配比例進行了約定。2003年9月9日，某甲公司出具的四份《承諾書》及2005年3月8日某甲公司法定代表人鄭某華出具的一份《承諾書》，均承諾某甲公司在收到東莞電子警察項目付款后按照一定比例進行內部分配。2005年11月6日，某甲公司鄭某華、某乙公司張某文、某某廣告公司陳某華、某丙公司鄭某中、鄭某、曾某軍簽訂的《備忘錄》亦約定某甲公司接收政府的服務費后按照一定比例分配給各合作方。綜上，案涉《合作協議書》《承諾書》及《備忘錄》的主要內容均是對行政機關違規返還給某甲公司的交通罰款進行的再分配約定，亦違反了《中華人民共和國行政處罰法》第五十三條的強制性、禁止性規定，原審法院根據《中華人民共和國合同法》第七條、第五十二條認定案涉《合作協議書》《承諾書》及《備忘錄》無效并無不當。陳某華、某乙公司關于案涉《合作協議書》《承諾書》及《備忘錄》的標的物并非政府財政收入，自東莞市八個鄉鎮依法將電子警察項目相關收益支付給某甲公司起，該收益即是某甲公司的合法收益的主張缺乏法律依據;陳某華、某乙公司關于案涉《合作協議書》《承諾書》及《備忘錄》合法有效，原審法院適用法律不當的再審申請理由不能成立，本院不予支持。
三、關于合同無效后相關問題的處理問題
關于合同無效后的法律后果，《中華人民共和國合同法》第五十八條規定：“合同無效或者被撤銷后，因該合同取得的財產，應當予以返還;不能返還或者沒有必要返還的，應當折價補償。有過錯的一方應當賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯的，應當各自承擔相應的責任。”因某甲公司及相關主體與東莞市虎門、高埗、樟木頭等八個鎮訂立的《協議書》無效，某甲公司以電子警察系統投資款、監控費、返還款等名目獲得的款項應當返還給有關政府部門，某甲公司因此受到電子警察系統施工成本等損失的，可以請求有過錯的合同相對方賠償。
因案涉《合作協議書》《承諾書》及《備忘錄》無效，陳某華、某乙公司提起本案訴訟要求某甲公司按照《合作協議書》《承諾書》及《備忘錄》等約定披露電子警察項目財務收支情況并分配獲得的交通違章罰款，亦缺乏法律依據，原審法院依法不予支持并無不當。陳某華、某乙公司提交證據證明因合同無效受到履約成本方面的損失的，亦可另循途徑向某甲公司等依法主張。
此外，因案件的審理期限問題不屬于《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零七條規定的再審事由，本院不予審查。
綜上，陳某華、某乙公司的再審申請不符合《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零七條第六項規定的情形。本院依照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百一十一條第一款、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第三百九十三條第二款之規定，裁定如下：
駁回陳某華、北京某甲科技發展有限公司的再審申請。
審 判 長 黃 年
審 判 員 潘勇鋒
審 判 員 張小潔
二〇二三年十一月二十四日
法官助理 楊立超
書 記 員 王蒙蒙
