“責令改正”應當賦予被責令單位或者個人法律救濟的途徑
山東省高級人民法院
行 政 判 決 書
(2020)魯行再51號
再審申請人(一審原告、二審上訴人)陳某。
委托代理人夏某，北京萬典律師事務所律師。
委托代理人劉某，北京萬典律師事務所實習律師。
被申請人(一審被告、二審被上訴人)蘭陵縣綜合行政執法局，住所地蘭陵縣不動產登記局六樓。
法定代表人張某，局長。
被申請人(一審被告、二審被上訴人)蘭陵縣人民政府，住所地蘭陵縣蘭陵路東段行政辦公中心。
法定代表人孫某，縣長。
再審申請人陳某因訴被申請人蘭陵縣綜合行政執法局、蘭陵縣人民政府責令限期改正通知及行政復議一案，不服山東省臨沂市中級人民法院于2018年12月5日作出的(2018)魯13行終280號行政裁定，向本院申請再審。本院于2020年3月4日作出(2019)魯行申1370號行政裁定，由本院提審本案。本院依法組成合議庭審理了本案。現已審理終結。
案經一、二審法院審理查明：一、山東省2016年度土地與礦產衛片監測的1234號圖斑，位于蘭陵縣××莊街道××村西北方位，監測地類為一般耕地，該監測圖斑內為陳某建設的倉庫。2018年2月2日，蘭陵縣綜合行政執法局對陳某作出蘭陵綜執責改字[2018]第001號責令(限期)改正通知書，責令陳某立即改正(于2018年2月9日前限期改正)，并于2018年2月9日到蘭陵縣綜合行政執法局綜合行政執法大隊卞莊中隊接受處理。陳某不服，向蘭陵縣人民政府申請行政復議。蘭陵縣人民政府依法向陳某送達了行政復議受理通知書、向蘭陵縣綜合行政執法局送達了行政復議答復通知書，2018年4月3日，蘭陵縣人民政府作出蘭陵政復決字[2018]3號行政復議決定書，維持了蘭陵縣綜合行政執法局對陳某作出的責令(限期)改正通知書。二、根據蘭陵政字[2017]46號文件，國土資源管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權現已調整到蘭陵縣綜合行政執法局行使。三、陳某未向原審法院提交涉案用地審批手續。
一審法院認為，一、《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。第四十四條規定：建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。陳某未經依法批準擅自占用泇右村土地進行建設，蘭陵縣綜合行政執法局對其作出責令(限期)改正通知書的行政行為，事實清楚、符合法定程序，依法應予維持。二、行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為，責令改正或者責令限期改正可以與行政處罰決定一并作出，也可以在作出行政處罰決定之前單獨作出。蘭陵縣綜合行政執法局具有對非法占用土地的行政處罰權，故其作出責令(限期)改正通知書的行為沒有超越職權。三、蘭陵縣人民政府受理陳某的復議申請后，向陳某送達了行政復議受理通知書、向蘭陵縣綜合行政執法局送達了行政復議答復通知書，并在法定期限內作出了行政復議決定書，程序合法，應予維持。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回陳某的訴訟請求。案件受理費50元，由陳某負擔。
陳某不服，上訴至臨沂市中級人民法院。該院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項規定，提起訴訟應當屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第八項規定，行政行為對其合法權益明顯不產生實際影響的，已經立案的，應當裁定駁回起訴。根據《中華人民共和國行政處罰法》的規定，行政處罰程序包括立案調查、告知、責令改正、聽證、作出處罰決定等若干程序，而行政訴訟法意義上的可訴的行政行為是指具有行政職權的機關和組織作出的對公民法人或者其他組織權利義務產生實際影響的行為。根據行政訴訟法理論上的行政行為成熟原則，對于行政程序中的相對人權利義務未產生實際影響的過程性、階段性的行政行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。本案中，被訴“責令改正通知書”責令陳某“立即改正，并限期接受處理。逾期未改正的，將依據法律規定，依法查處”，上述責令改正行為并未對陳某的合法權益產生實際影響。在蘭陵縣綜合行政執法局作出責令改正通知書之后，并未最終做出行政處罰決定書，陳某主張涉案建筑物已被拆除，可對其主張的拆除行為違法，另行依法主張權利。
綜上，陳某的起訴不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百三十六條第七款“原行政行為不符合復議或者訴訟受案范圍等受理條件，復議機關作出維持決定的，人民法院應當裁定一并駁回對原行政行為和復議決定的起訴”之規定，對陳某的起訴，予以駁回。原審法院判決駁回陳某的訴訟請求，結果不當，予以糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條、第八十九條第一款第二項之規定，裁定撤銷蘭陵縣人民法院(2018)魯1324行初29號行政判決;駁回陳某的起訴。
陳某向本院申請再審稱，其申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第(一)(三)(四)項。具體理由如下：1.被申請人實施行政處罰目的是為了逼遷，違反公平正義，應予撤銷。2.不具備建設工程規劃許可證，屬于政府執法不規范造成，不應由公民個人承擔責任。申請人當時建房時完全符合規劃條件，未辦理《建設工程規劃許可證》不是申請人的責任。3.申請人所在村房屋都沒有宅基地使用證，涉案房屋手續不全有其特殊原因，不屬于違法建筑。4.被申請人于2018年3月21日進行強拆屬于違法行為。5.本案申請人是使用村集體土地進行的住宅建設，不屬于違法用地。6.被申請人沒有作出行政決定和強制執行決定，強拆沒有事實根據和法律依據。7.責令限期拆除是一種行政強制措施，不屬于行政處罰。被申請人無權作出該綜合執法責令改正通知書。8.責令限期拆除通知的作出違反法定程序，一審應根據庭審的事實予以撤銷。9.被申請人的強制行為程序違法。綜上，被申請人作出的具體行政行為違反法律規定，認定事實、程序、權限均屬于違法，嚴重侵犯申請人合法權益，應予撤銷。一審判決認定事實錯誤，適用法律錯誤。二審裁定撤銷一審判決正確，但駁回申請人起訴錯誤。請求再審法院依法支持申請人的再審請求。
被申請人蘭陵縣綜合行政執法局未向本院提交答辯意見。
被申請人蘭陵縣人民政府向本院提交書面答辯意見稱，1.蘭陵縣人民政府沒有因征地拆遷項目對申請人房屋和大棚實施任何拆除行為。2.山東省高級人民法院作出的(2019)魯行終1021號行政裁定已經認定蘭陵縣人民政府沒有實施拆除行為，不是本案糾紛的適格被告。請求駁回再審申請人訴訟請求。
當事人在原審中提交的證據已隨案移送本院。再審程序中，各方當事人均未提交新證據。
經審理，本院查明的事實與一二審法院一致。本院另查明，陳某與案外人姚春艷曾以蘭陵縣綜合行政執法局、蘭陵縣人民政府、蘭陵縣人民政府卞莊街道辦事處、蘭陵縣××莊街道××村村民委員會為被告提起強制拆除房屋及行政賠償之訴。因錯列被告且拒絕變更，被該案一審法院駁回起訴。陳某與案外人姚春艷不服，向本院提起上訴。本院于2019年9月20日作出(2019)魯行終1021號行政裁定，認為蘭陵縣綜合行政執法局作出的[2018]001號責令(限期)改正通知書及蘭陵縣綜合行政執法局在原審中的自認，可以認定蘭陵縣綜合行政執法局實際實施了涉案拆除行為。并告知陳某及案外人姚春艷可以向有管轄權的法院另案提起相關訴訟。該文書已發生法律效力。
本院認為：
根據原審時生效的《中華人民共和國土地管理法》(2004年修訂版)第六十六條、第七十六條的規定，縣級以上人民政府土地行政主管部門在履行監督檢查職責時，有權采取責令非法占用土地的單位或者個人停止或者改正違反土地管理法律、法規行為的措施。這種責令停止或者改正違法行為的措施在性質上有兩個特點：一是土地行政主管部門在作出責令停止違反土地管理法律、法規行為的決定時，已經認定被責令單位或者個人存在非法占用土地的事實;二是這種責令停止或者改正違法行為的措施屬于強制性措施，被責令單位或者個人必須遵守;如果被責令的單位或者個人不遵守，就會承擔不利的法律后果。由此可以看出，責令停止或者改正違法行為一經作出便對行政相對人設定了義務，無論該行政行為是否合法，若行政相對人不執行土地行政主管部門的責令行為，就會受到行政處罰或者其他形式的不利后果。責令停止或者改正違法行為是行政執法過程中的一種獨立的行政行為，如果行政相對人實施的合法行為被行政主體錯誤地責令停止，就會導致行政相對人合法權益受到侵害。因此，為保障被責令單位或者個人的合法權益，應當賦予被責令單位或者個人法律救濟的途徑。
本案中，蘭陵縣綜合行政執法局對陳某作出蘭陵綜執責改字[2018]第001號責令(限期)改正通知書。從該通知內容看，有認定陳某“未經依法批準、擅自占用泇右村土地建設房屋”的事實，并有限期改正、接受處理、逾期未改正將依法查處等內容，明顯對陳某的權利義務產生了實際影響。陳某不服該責令限期改正通知行為，向蘭陵縣人民政府提起行政復議，符合《中華人民共和國行政復議法》第六條規定的行政復議范圍。原二審法院以案涉責令改正行為未對陳某的合法權益產生實際影響為由裁定駁回陳某的起訴，屬于適用法律錯誤，應予糾正。
根據本案查明的事實，陳某具有占用泇右村耕地進行建設且未辦理相關審批手續的事實，不符合《中華人民共和國土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”之規定。蘭陵縣綜合行政執法局根據職權分工，對其作出責令(限期)改正通知書的行政行為，事實清楚，符合法定程序。蘭陵縣人民政府受理陳某的復議申請后，向陳某送達了行政復議受理通知書、向蘭陵縣綜合行政執法局送達了行政復議答復通知書，并在法定期限內作出了行政復議決定書，程序合法。原一審法院判決駁回陳某的訴訟請求，并無不當。再審申請人陳某關于涉案房屋符合規劃條件等主張，因沒有相關證據和事實根據，本院難以支持。其涉及涉案房屋強拆違法的再審理由，因不屬于本案的審理范圍，本院不予評判。其因房屋被強制拆除可能造成的損失，可以依照法定救濟途徑另行主張。
綜上，原一審法院判決認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。原二審法院裁定適用法律錯誤，應予改判。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(二)項、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規定，判決如下：
一、撤銷山東省臨沂市中級人民法院(2018)魯13行終280號行政裁定;
二、維持山東省蘭陵縣人民法院(2018)魯1324行初29號行政判決。
一、二審案件受理費各50元，均由陳某負擔。
本判決為終審判決。
審判長 許 琳
審判員 曹林燦
審判員 王云閣
二〇二〇年八月六日
書記員 王超群
