企業因登記住所或者經營場所無法與其取得聯系列入經營異常名錄，法院建議應采取“高度審慎”標準
北京市第三中級人民法院
行 政 判 決 書
(2021)京03行終306號
上訴人(一審被告)北京市朝陽區市場監督管理局，住所地北京市朝陽區霄云路霄云里1號。
法定代表人劉立新，局長。
委托代理人李瓊，男，北京市朝陽區市場監督管理局干部。
委托代理人李文星，北京市冠騰律師事務所律師。
被上訴人(一審原告)北京宇泰陽光國際貿易有限公司，住所地北京市朝陽區八里莊西里×號×層×。
法定代表人鄭燦，總經理。
上訴人北京市朝陽區市場監督管理局(以下簡稱朝陽市監局)因列入經營異常名錄行政決定一案，不服北京市朝陽區人民法院(以下簡稱一審法院)所作(2020)京0105行初219號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，于2021年3月10日公開開庭進行了審理，上訴人朝陽市監局的委托代理人李瓊、李文星，被上訴人北京宇泰陽光國際貿易有限公司(以下簡稱宇泰公司)的法定代表人鄭燦到庭參加訴訟，本案現已審理終結。
朝陽市監局分別于2019年11月5日、2019年11月26日作出京朝市監異列字〔2019〕47031號和京朝市監異列字〔2019〕49983號《列入經營異常名錄決定書》(以下分別簡稱47031號《決定》、49983號《決定》)，認定宇泰公司因市場監督管理(工商)部門在依法履職過程中通過其登記的住所或者經營場所無法與其取得聯系，違反了《企業經營異常名錄管理暫行辦法》(或者《農民專業合作社年度報告公示暫行辦法》)的相關規定。根據《企業經營異常名錄管理暫行辦法》第九條(或者《農民專業合作社年度報告公示暫行辦法》第十二條)的規定，現決定將宇泰公司列入經營異常名錄。
宇泰公司不服，訴至一審法院，請求法院判令撤銷朝陽市監局作出的47031號《決定》和49983號《決定》。
一審法院經審理查明，宇泰公司的公司登記機關為朝陽市監局，登記的公司住所地為北京市朝陽區八里莊西里×號×層×。
2019年8月30日，朝陽市監局制定《北京市朝陽區市場監督管理局關于開展2019年度“小個專”重點調查暨2018年度企業個體年報公示信息抽查工作方案》，要求原區屬各工商所在2019年9月2日至10月31日期間，對2019年6月30日前已經通過企業信用信息公示系統報送并公示2018年度年報且有黨員未建立黨組織的主體進行抽查，抽查事項為公示信息檢查和登記事項檢查。2019年9月18日，朝陽市監局制定《朝陽區市場監督管理局關于開展移出企業經營異常名錄企業抽查工作方案》，要求對2018年1月1日至今，因“通過登記的住所或者經營場所無法與企業取得聯系的”情形被列入企業異常名錄后又履行過相關義務被移出異常名錄的企業進行抽查，抽查時間為2019年9月20日至11月18日。宇泰公司在上述兩次抽查名單中。兩項抽查任務中均要求，對檢查中發現存在違反《企業信息公示暫行條例》有關規定的，按照市局關于企業公示信息抽查的文件要求辦理，對符合列入異常名錄條件的要及時錄入企業經營異常名錄。
接到上述抽查工作要求后，朝陽市監局所屬高碑店工商所于2019年9月26日對宇泰公司登記的住所地北京市朝陽區八里莊99號8層905進行實地現場檢查，拍攝了公司門口的現場照片并制作了《現場筆錄》。《現場筆錄》記載：當事人未在現場，檢查情況為“經現場檢查，當事人現場鎖門，敲門無人應答，該地的門口未見相關牌匾信息，無法與當事人取得聯系，到一樓大廳查看企業水牌信息，未見懸掛當事人名稱的水牌”。執法人員遂在《實地檢查記錄表》中標注未能檢查原因為“通過登記的住所(經營場所)無法聯系”。朝陽市監局按照兩次抽查工作要求，根據現場檢查情況，分別于2019年11月5日、11月26日作出47031號《決定》和49983號《決定》，并于作出決定當日在國家企業信用信息公示系統中分別發布《關于北京宇泰陽光國際貿易有限公司列入經營異常名錄的公告》。
另查，2020年3月13日，宇泰公司向朝陽市監局提交《列入異常情況說明》，稱“該公司于2019年9月底部分人員外出，有高碑店工商所執法人員進行檢查，到該公司經營場所現場檢查時，敲門時無人應答，以‘無法聯系’原因列入經營異常名錄”，并提交了《經營異常名錄移出申請表》、注冊地址的房屋所有權證等移出異常名錄申請材料。朝陽市監局經審核并經現場檢查后，以“通過登記的住所或者場所重新取得聯系”為由，于2020年3月20日分別將宇泰公司從2019年11月5日、11月26日列入異常名錄的記錄中作移出異常名錄處理。
再查，應一審法院要求，朝陽市監局對該局提交的《北京市朝陽區市場監督管理局關于開展2019年度“小個專”重點調查暨2018年度企業個體年報公示信息抽查工作方案》中抽查對象“1.2018年6月30日前已經通過企業信用信息公示系統報送并公示2018年度年報且有黨員未建立黨組織的主體，依據名單抽取，抽取比例100%”的內容進行了書面說明，指出“2018年6月30日”應為“2019年6月30日”，該局提交材料的上述部分系筆誤。
一審法院經審理認為，《企業經營異常名錄管理暫行辦法》第二條規定，工商行政管理部門將有經營異常情形的企業列入經營異常名錄，通過企業信用信息公示系統公示，提醒其履行公示義務。第三條第二款規定，縣級以上工商行政管理部門負責其登記的企業的經營異常名錄管理工作。本案中，宇泰公司的注冊登記機關為朝陽市監局，朝陽市監局作為朝陽區工商行政管理部門，具有對其負責登記企業的經營異常名錄管理的法定職責。
依據《企業經營異常名錄管理暫行辦法》第四條第(四)項的規定，對于通過登記的住所或者經營場所無法聯系的，縣級以上工商行政管理部門應當將企業列入經營異常名錄。第九條第一款規定，工商行政管理部門在依法履職過程中通過登記的住所或者經營場所無法與企業取得聯系的，應當自查實之日起10個工作日內作出將其列入經營異常名錄的決定，并予以公示。工商行政管理部門可以通過郵寄專用信函的方式與企業聯系。經向企業登記的住所或者經營場所兩次郵寄無人簽收的，視為通過登記的住所或者經營場所無法取得聯系。兩次郵寄間隔時間不得少于15日，不得超過30日。本案中，朝陽市監局以宇泰公司存在“通過登記的住所或者經營場所無法取得聯系”的情形為由，決定將宇泰公司列入經營異常名錄。根據朝陽市監局提交的證據可以認定，該局系通過現場檢查時，“現場鎖門”“敲門無人應答”“門口未見相關牌匾信息”等事實的確認并得出“無法與當事人取得聯系”的結論。因此，本案的焦點在于朝陽市監局憑借上述事實即確認通過宇泰公司登記的住所無法取得聯系是否適當，也即行政機關在將企業列入異常名錄時檢查方式的選擇和證據認定的標準是否適當。對上述問題的認定應依據現行有效的行政法規、規章規定，綜合考量制度設立目的，將企業列入經營異常名錄決定的性質、產生的法律后果等因素予以評判。
第一，從制度設立目的看。國務院于2014年6月發布《國務院關于印發社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》，提出了社會信用體系建設的總目標、原則和具體規劃。2014年8月7日，國務院頒布《企業信息公示暫行條例》。2014年8月19日，原國家工商行政管理總局發布《企業經營異常名錄管理暫行辦法》。上述行政法規和部委規章于2014年10月1日同步實施，為企業信用監管奠定了制度基礎。將企業列入經營異常名錄是我國實行企業信用監管制度的一種手段，政府試圖通過建立健全社會信用體系，達到整頓和規范市場經濟秩序、改善市場信用環境、降低交易成本、防范經濟風險的制度建立初衷。其目的在于改變以往傳統的政府過度干預方式，取而代之以信息共享、信息公示，以促進企業自律、強化信用約束，從而達到信用監管的方式。
第二，從將企業列入經營異常名錄決定的情形和性質看。《企業信息公示暫行條例》第十七條第一款和《企業經營異常名錄管理暫行辦法》第四條分別規定了將企業列入經營異常名錄的具體情形。企業未按照《企業信息公示暫行條例》規定的期限公示年度報告、未按照工商行政管理部門責令的期限公示有關企業信息、企業公示信息隱瞞真實情況、弄虛作假和通過登記的住所或者經營場所無法聯系，均屬于前述行政法規和規章規定的將企業列入經營異常名錄的具體情形。要求企業將年度報告及企業信息向社會公示，是為促進企業經營“陽光化”，促進市場經營主體互信，加強社會監管的有效方式。由于市場經營主體負有按時公布年度報告和企業信息并確保公布、公示信息真實性的義務，因此在出現信息公布不及時、內容不真實等情形時，市場監管部門才將其列入經營異常名錄并通過企業信用信息公示系統公示，從而達到提醒其履行公示義務的目的。可以說，將企業列入經營異常名錄屬于一種信用約束監管方式，是政府轉變對市場經營主體監管思路的體現。
第三，從將企業列入異常名錄的法律后果及對企業產生的影響看。《企業信息公示暫行條例》第十七條第二款規定，被列入經營異常名錄的企業依照本條例規定履行公示義務的，由縣級以上工商行政管理部門移出異常名錄;滿3年未依照本條例規定履行公示義務的，由國務院工商行政管理部門或者省、自治區、直轄市人民政府工商行政管理部門列入嚴重違法企業名單并通過企業信用信息公示系統向社會公示。被列入嚴重違法企業名單的企業的法定代表人、負責人，3年內不得擔任其他企業的法定代表人、負責人。該《條例》第十八條規定，縣級以上地方人民政府及其有關部門應當健全信用約束機制，在政府采購、工程招投標、國有土地出讓、授予榮譽稱號等工作中，將企業信息作為重要考量因素，對被列入經營異常名錄或者嚴重違法企業名單的企業依法予以限制或者禁入。可見，如果企業被列入經營異常名錄，對企業參與某些市場經營活動的資格或對企業的商譽評價都產生不同程度的影響。特別需要說明，盡管上述規定中設置了經營異常名錄的移出程序，但從移出的條件看，均屬于企業在法定時限內履行了市場監管部門限定的義務，修正了違法狀態情形下作出的處理，其前提是被列入異常名錄的企業存在上述規定中列舉的不誠信違法行為。本案中，朝陽市監局亦自述即使對列入企業經營異常名錄作了移出處理，該記錄在系統中仍然存在，即被列入的痕跡仍然無法消除。
綜上，經營異常名錄是我國實行企業信用監管的一種手段，從該手段實施的條件以及其產生的法律后果看，只有在企業出現法定不履行誠信義務的行為時才會導致被列入經營異常名錄的后果，從而使企業信用評價降低，甚至從事某些經營活動的資格受限。鑒于以上因素的考量，一審法院認為市場監管部門在作出將企業列入經營異常名錄的決定時，應采取“高度審慎”的標準，避免因審查標準過低對企業造成不必要的干預，從而抑制市場經營主體活力。而這種理解也直接決定了對市場監管部門執法方式和執法標準的評價。具體而言，僅從規章文義上理解，市場監管部門在現場無法聯系到企業即符合列入企業經營異常名錄的條件。但綜合上述因素深入分析，“通過登記的住所或者經營場所無法聯系”被列入經營異常名錄情形，亦旨在針對企業存在提供虛假地址注冊登記、變更企業經營場所不依規辦理變更登記等不誠信行為，從而促進真正“異常”的企業積極履行法定義務。根據《企業經營異常名錄管理暫行辦法》的規定，市場監管部門可以采取實地查看或者向企業登記的住所或者經營場所郵寄專用信函的方式與企業聯系。后者產生的是擬制效果，即經兩次郵寄送達無人簽收的，視為通過登記的住所或者經營場所無法取得聯系，而且兩次郵寄的時間間隔不得少于15日，不得超過30日。因此，無論采取現場查驗還是郵寄的方式，都應在查實企業屬于不在登記的住所或者經營場所的情況下才能作出無法聯系的認定，避免因企業合理的暫時性“缺位”導致被列入經營異常名錄的不利境地。市場監管部門在執法時還應考慮到在大力激發市場主體活力，鼓勵自主創新、自主創業的大背景下，很多中小型企業進入市場，基于管理方式、經營業務、人員規模等需要，可能采取非常靈活、多樣的經營模式，不可能確保企業在市場監管部門實地檢查時都在現場候檢。充分考慮合理因素，結合現場檢查的實際情況，在充分核實基礎上如確有初步證據證明企業不在登記的住所或者經營場所經營的情形下再作出將企業列入經營異常名錄的認定，是符合現代市場監管方式的審慎選擇。本案中，朝陽市監局赴宇泰公司注冊地檢查時，通過“現場鎖門”“敲門無人應答”“未見相關牌匾”“大堂水牌區無該公司水牌”等因素作出該公司不在檢查地點經營的認定。一審法院認為，朝陽市監局所考量的因素、依據的證據并未達到初步證明企業不在檢查地點經營的證明標準，混淆了“檢查時企業無人”與“不在此地經營”的情形，作出將企業列入經營異常名錄的行政決定缺乏事實根據、法律適用錯誤。盡管朝陽市監局已經基于宇泰公司的申請將列入信息作移出處理，但由于移出是在確認企業存在異常情況基礎上作出的，并非朝陽市監局在撤銷其決定基礎上的移出，與不應被列入經營異常名錄處理產生的后果不同，故一審法院認為仍應依法判決撤銷朝陽市監局作出的被訴列入經營異常名錄決定。
另外還需要說明的問題是，行政機關作出行政決定應做到有法可依且引述法律依據清晰準確。朝陽市監局作出的被訴決定在法律依據引用部分表述為“……違反了《企業經營異常名錄管理暫行辦法》(或者《農民專業合作社年度報告公示暫行辦法》)的相關規定。根據《企業經營異常名錄管理暫行辦法》第九條(或者《農民專業合作社年度報告公示暫行辦法》第十二條)的規定……”，并未勾選本案應適用的具體規范性法律文件的名稱。另外，關于朝陽市監局基于執行兩次檢查任務、進行一次檢查即分別作出兩次列入異常名錄決定的做法，一審法院認為，行政機關進行執法檢查后依據調查收集的證據作出的事實認定屬于一個法律事實，基于行政任務的不同，依據一個法律事實作出兩個內容相同的行政決定明顯不具有合理性，亦對宇泰公司的權益構成了損害。一般認為，行政訴訟應遵循“一行為一訴”的原則。考慮到本案被訴兩個行政決定是基于一個基礎事實作出的，具有牽連因素，為避免增加當事人的訴訟成本，一審法院在一案中徑行針對行政機關的兩個行政決定一并作出裁判。
綜上，朝陽市監局作出的47031號《決定》和49983號《決定》缺乏事實根據、法律適用錯誤，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(一)項、第(二)項之規定，判決撤銷朝陽市監局分別于2019年11月5日和2019年11月26日作出的47031號《決定》和49983號《決定》。
朝陽市監局不服一審判決，上訴至本院，其認為：一、上訴人通過現場檢查方式認定被上訴人存在《企業經營異常名錄管理暫行辦法》第四條第(四)項違法行為事實清楚、證據充分。(一)綜合檢查情況已經能夠充分證明被上訴人在注冊地址無辦公痕跡，檢查時該單位又無人，完全符合“通過登記的住所或者經營場所無法聯系的”將其列入經營異常名錄的要求。(二)一審法院對列入異常名錄目的解釋過于偏向激發市場經濟主體活力，未對維護交易安全進行綜合評論，從而導致對該法條解釋的偏差，過度提高達到列入異常名錄要求。一審法院認定在有不履行誠信義務行為時才能列入異常名錄無法達到此種立法目的，無法達到更好的維護交易安全的目的，過度提高了檢查要求和列入異常名錄門檻。(三)一審法院認為“通過登記住所或者經營場所無法聯系”解釋為“針對企業存在提供虛假地址注冊登記、變更企業經營場所不依規辦理變更登記等不誠信行為”存在錯誤。一審法院不應要求“通過登記住所或者經營場所無法聯系”與更嚴重的違法行為“企業存在提供虛假地址注冊登記”、“變更企業經營場所不依規辦理變更登記”的審查標準一致。(四)一審法院混淆了“通過登記住所或者經營場所無法聯系”與“不在登記的住所或者經營場所經營”的概念。二、上訴人依法履行職責，作出47031號《決定》具有事實和法律依據，且程序合法。三、上訴人依法履行職責，作出49983號《決定》具有事實和法律依據，且程序合法。綜上，上訴人作出的列入經營異常名錄的行政行為并無不當。請求二審法院撤銷一審行政判決，發回重審或依法改判駁回宇泰公司一審訴訟請求。
宇泰公司同意一審判決，請求予以維持。
朝陽市監局在法定期限內向一審法院提交了作出被訴列入異常名錄決定的如下證據和規范性文件依據：
(一)朝陽市監局作出被訴列入異常名錄決定的證據
1.《北京市朝陽區市場監督管理局關于開展2019年度“小個專”重點調查暨2018年度企業個體年報公示信息抽查工作方案》《朝陽區市場監督管理局關于開展移出企業經營異常名錄企業抽查工作方案》《實地檢查記錄表》，證明朝陽市監局作出被訴兩次決定的案件來源;
2.《現場筆錄》、現場拍攝照片打印件，證明朝陽市監局通過對宇泰公司登記住所進行實地檢查，宇泰公司不在登記的住所，無法聯系;
3.47031號《決定》和49983號《決定》，證明朝陽市監局依法作出被訴決定書;
4.國家企業信用信息公示系統中查詢宇泰公司被列入經營異常名錄的歷史記錄信息打印件，證明朝陽市監局依據法律授予的職權安排年度工作任務，根據宇泰公司列入異常名錄歷史記錄，再次對宇泰公司注冊地址進行核查。
(二)朝陽市監局作出被訴列入異常名錄決定依據的規范性文件
《企業信息公示暫行條例》第十四條、第十五條;《企業經營異常名錄管理暫行辦法》第三條、第四條第(四)項、第九條、第十四條;《中華人民共和國公司登記管理條例》第五十九條、《企業名稱登記管理規定》第二十條。朝陽市監局以此說明其具有作出被訴列入異常名錄決定的法定職權，其事實認定清楚、執法程序合法，適用法律正確。
為查明案件事實，經一審法院準許，朝陽市監局補充提交如下證明案件事實的證據及針對宇泰公司訴訟理由和提交證據的辯駁性證據：
5.朝陽市監局內網數據中心查詢宇泰公司列入、移出異常名錄信息截圖打印件，證明朝陽市監局于2019年11月5日、11月26日分別將宇泰公司列入異常名錄，2020年3月20日將宇泰公司移出異常名錄;
6.《北京市朝陽區市場監督管理局列入(移出)經營異常名錄審批表》兩份及附表，證明朝陽市監局于2019年11月5日、11月26日分別經過領導審批將列入異常名錄信息進行公示，兩次審批為批量審批，后附的表格中包含宇泰公司;
7.國家企業信用信息公示系統查詢被訴列入異常名錄決定公示信息截圖打印件，證明朝陽市監局向宇泰公司公告的情況;
8.《經營異常名錄移出申請表》及其他相關申請材料，證明朝陽市監局應宇泰公司申請將宇泰公司移出了異常名錄，就列入異常名錄的情況，宇泰公司說明2019年9月26日因為宇泰公司人員外出導致朝陽市監局檢查時無人在場;
9.北京某物業酒店管理有限責任公司出具的《說明》，證明物業公司對宇泰公司自有房屋是認可的，但是對于宇泰公司是否在現場辦公是不知情的，該公司此前出具的證明只能夠證明宇泰公司在此地注冊。
在指定期限內，宇泰公司向一審法院提交了如下證據：1.微信聊天記錄截圖打印件共兩頁，聊天當事人為編輯楊某和宇泰公司股東李某，證明2019年9月26日即朝陽市監局檢查當日，宇泰公司員工李某從早晨7時至20時在公司上班，在朝陽市監局所謂到現場調查的時間段內，公司有人員在辦公;2.北京某物業酒店管理有限責任公司出具的《證明》，證明朝陽市監局檢查當天宇泰公司在住所地辦公;3.2020年7月9日拍攝的視頻，證明朝陽市監局可以隨時聯系物業人員查詢該公司是否在該地址經營，公司水牌不在大廳懸掛也不能證明宇泰公司不在住所地經營;4.2020年7月9日在公司經營地的9層拍攝的視頻，證明營業執照未懸掛在門口不能證明宇泰公司不在住所地經營;5.2020年3月13日，宇泰公司法定代表人與朝陽市監局工作人員談話的錄音及文字整理材料，證明朝陽市監局檢查人員確認的檢查方式，僅憑一張照片、一次檢查即作出兩次決定，屬于程序違法;6.公司LOGO墻照片、公司在網站上的宣傳材料以及公司產品掛卡照片，證明該公司使用WOOTEX標志，LOGO墻上有明顯標注，表明宇泰公司在住所地經營，并非無法取得聯系;7.《北京增值稅專用發票》，系該公司繳納物業費的證明，證明該公司在朝陽市監局檢查的時間段內仍在繳納物業費;8.企業年報信息網頁打印件，證明宇泰公司2018年度報告公示時間為2019年4月17日，不在朝陽市監局2019年度“小個專”抽查任務范圍內。
一審法院對上述經質證的證據材料作如下確認，1.關于朝陽市監局提交的證據，證據1-4系朝陽市監局在作出被訴行政決定前制作的書證或者電子證據，具有真實性、形式合法性及本案的關聯性，能夠證明朝陽市監局作出被訴《決定》的基本事實依據;證據5、6、7系一審法院為查明案件事實依職權責令朝陽市監局補充提交，能夠證明宇泰公司被列入異常名錄及移出的基本事實以及朝陽市監局經審批在相關網站上公示宇泰公司列入經營異常名錄決定的情況;證據8、9系朝陽市監局補充提交的辯駁性證據，分別能夠證明朝陽市監局應宇泰公司申請將其移出異常名錄及北京某物業酒店管理有限責任公司就其為宇泰公司出具《說明》的證明力所做的進一步說明;上述證據及其相應的證明力一審法院均予以采納。
2.關于宇泰公司提交的證據，證據1系微信聊天記錄的截圖打印件，由于微信賬號的建立具有虛擬性，在宇泰公司并未提交聊天記錄中聊天人真實身份信息與微信賬號的關聯性證據的情況下，一審法院對該證據的證明力不予采納;證據2與朝陽市監局提交的證據9均系物業公司出具的證明，宇泰公司以證據2主張朝陽市監局檢查當日該公司有人辦公，朝陽市監局以證據9駁斥宇泰公司提交的該證據不具有其主張的證明力，一審法院認為兩份證明在宇泰公司注冊地朝陽區八里莊西里×號×室這一證明事項上并無差別，但對于朝陽市監局檢查當日宇泰公司是否有人辦公這一事項并無證明力;證據3、4的視頻內容能客觀反映出宇泰公司門口未懸掛營業執照且物業大堂公司水牌處無宇泰公司;證據6能夠證明該公司LOGO墻及有關宣傳材料上使用WOOTEX標志的情況;證據7能夠證明該公司在朝陽市監局檢查的時間段內繳納物業費情況;宇泰公司以上述3、4、6、7號證據欲證明，在朝陽市監局檢查當日該公司實際在注冊地經營，而該事項并非本案對被訴《決定》審查時需查明的客觀事實，故對宇泰公司主張上述證據的證明力一審法院不予采納;證據5的錄音內容具有真實性，系朝陽市監局工作人員對執法檢查方式的自認，其自認的內容與朝陽市監局在法定期限內提交的證據內容一致，人民法院對行政行為合法性的審查基于對被訴行政行為作出依據證據的審查認定，故宇泰公司以該錄音直接主張朝陽市監局行政行為違法不成立;證據8本案所涉及的執法檢查活動是行政機關依職權開展的，宇泰公司是否屬于被檢查范圍應由行政機關認定，故證據8與本案被訴《決定》合法性的審查無關聯性，一審法院不予采納。
一審法院已將上述證據材料全部移送本院，本院審查后認定，一審法院對宇泰公司、朝陽市監局在一審訴訟期間提交的證據所作認證符合《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》，經本院審查屬實，予以確認。
經審查，本院對一審法院經審理查明的事實予以確認。
本院認為，《企業經營異常名錄管理暫行辦法》第二條規定，工商行政管理部門將有經營異常情形的企業列入經營異常名錄，通過企業信用信息公示系統公示，提醒其履行公示義務。第三條第二款規定，縣級以上工商行政管理部門負責其登記的企業的經營異常名錄管理工作。本案中，宇泰公司的注冊登記機關為朝陽市監局，朝陽市監局作為朝陽區工商行政管理部門，具有對其負責登記企業的經營異常名錄管理的法定職責。
關于本案中一審法院針對行政機關的兩個行政決定一并作出裁判的問題，本院認為，“法治是最好的營商環境”，深刻闡明了法治和營商環境的關系，對用法治打造良好營商環境提出了明確的要求。營商環境不僅是經濟發展的“晴雨表”，更是干部作風的“顯示器”，誰擁有法治營商環境，誰就擁有競爭優勢，就能在促進經濟轉型升級和高質量發展進程中走在前列，要將法治貫穿政府治理的各環節，全過程，注重傾聽企業呼聲，及時回應市場主體關切，進一步提高法治服務精細化水平，為各類市場主體營造穩定、公平、透明、可預期的良好環境，進而更好的激發市場活力和社會創造力。具體到本案，朝陽市監局在進行執法檢查后依據調查收集的證據作出的事實認定屬于一個法律事實，但其基于行政任務的不同，依據一個法律事實作出兩個內容相同的行政決定明顯不具有合理性，一審法院為避免增加當事人的訴訟成本，本著實質化解行政爭議的原則，盡可能地判決到位，有利于消除新爭議產生的可能性，其在一個案件中對行政機關基于一個基礎事實作出的兩個行政決定一并作出裁判，并無不當。
本案中，結合在案證據及雙方當事人的陳述，本案的爭議焦點在于朝陽市監局以宇泰公司存在“通過登記的住所或者經營場所無法取得聯系”的情形為由，決定將宇泰公司列入經營異常名錄是否合法。
《企業經營異常名錄管理暫行辦法》第四條第(四)項規定，對于通過登記的住所或者經營場所無法聯系的，縣級以上工商行政管理部門應當將企業列入經營異常名錄。第九條第一款規定，工商行政管理部門在依法履職過程中通過登記的住所或者經營場所無法與企業取得聯系的，應當自查實之日起10個工作日內作出將其列入經營異常名錄的決定，并予以公示。工商行政管理部門可以通過郵寄專用信函的方式與企業聯系。經向企業登記的住所或者經營場所兩次郵寄無人簽收的，視為通過登記的住所或者經營場所無法取得聯系。兩次郵寄間隔時間不得少于15日，不得超過30日。
根據上述規定，將企業列入經營異常名錄是我國實行企業信用監管制度的一種手段，旨在通過建立健全社會信用體系，達到整頓和規范市場經濟秩序、改善市場信用環境、降低交易成本、防范經濟風險的制度建立初衷。信息公示及信用公示是凈化良好營商環境的必由之路，是經營異常名錄制度的基礎功能。將企業列入經營異常名錄屬于一種信用約束監管方式，是政府轉變對市場經營主體監管思路的體現，意在改變以往傳統的政府過度干預方式，代之以信息公示、信息共享的方式向社會公開，促進企業自律、強化信用約束，通過構建市場監督管理聯動網絡，節約管理成本，提高管理效率，從而達到信用監管的目標。
住所或經營場所是公司從事經營活動的重要基礎，是公司對外承擔法律責任的重要依據，也是公司正常運轉的物質條件。作為一種法律擬制的主體，法律、法規之所以要求市場主體具有自己的住所，主要基于以下原因：一是確認相關訴訟管轄的依據，二是作為法律文書的送達地，三是確定登記、稅收等具體的主管機關，四是涉外訴訟時確定準據法的依據。因此，《企業經營異常名錄管理暫行辦法》將“通過登記的住所或者經營場所無法聯系”列入經營異常名錄情形，其目的在于制裁企業存在提供虛假地址注冊登記、變更企業經營場所不依規辦理變更登記等不誠信行為，該《辦法》之所以規定兩次郵寄聯系的意義也在于此。
“檢查時企業無人”與“不在此地經營”是兩個不同的概念，從企業列入經營異常名錄的設立目的和前述市場主體必須要有住所的目的看，后者才是監管的主要對象。出于經營領域、管理方式、業務類型、人員管理方式等需要，中小企業可能采取非常靈活、多樣的經營模式，安排不同于常規的經營時間，不可能確保企業在市場監管部門每次實地檢查時都在現場候檢。容忍企業在臨時抽檢時合理的暫時性“缺位”，是優化營商環境的應有之義。監管部門“多走一步”“多寄一次”“多聯系一次”，并非要求監管部門放寬管理，并不妨礙“規范企業經營異常名錄管理，保障公平競爭，促進企業誠信自律，強化企業信用約束，維護交易安全，擴大社會監督”之《企業經營異常名錄管理暫行辦法》立法目的的實現，反而有助于激發市場主體活力，避免因審查標準過低對企業造成不必要的干預，能更好的實現立法目的。一審法院基于以上考量，認為市場監管部門在作出將企業列入經營異常名錄的決定時，應采取“高度審慎”的標準，具有合理性，本院予以支持。
本案中，朝陽市監局所屬高碑店工商所于2019年9月26日對宇泰公司登記的住所地北京市朝陽區八里莊99號8層905進行實地現場檢查，拍攝了公司門口的現場照片并制作了《現場筆錄》。根據《現場筆錄》記載：當事人未在現場，檢查情況為“經現場檢查，當事人現場鎖門，敲門無人應答，該地的門口未見相關牌匾信息，無法與當事人取得聯系，到一樓大廳查看企業水牌信息，未見懸掛當事人名稱的水牌”。根據朝陽市監局提交的證據可以認定，該局系通過現場檢查時，“現場鎖門”“敲門無人應答”“門口未見相關牌匾信息”等事實的確認并得出“無法與當事人取得聯系”的結論，據此朝陽市監局作出47031號《決定》和49983號《決定》。根據上述事實，本院認為，朝陽市監局在將企業列入經營異常名錄時，未能采取審慎態度，其依據的證據并未達到證明企業不在檢查地點經營的證明標準，一審法院認為朝陽市監局“混淆了檢查時企業無人與不在此地經營的情形，作出將企業列入經營異常名錄的行政決定缺乏事實根據、法律適用錯誤”并無不當。因此，一審法院作出的一審判決正確，本院應予維持。綜上所述，本院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持一審判決。
二審案件受理費五十元，由上訴人北京市朝陽區市場監督管理局負擔(已交納)。
本判決為終審判決。
審 判 長 韓 勇
審 判 員 陳 靜
審 判 員 王 偉
二〇二一年三月三十一日
法官助理 陳金濤
法官助理 王曼斐
書 記 員 吳 倩
