安徽法院：知名打假人王海購買食品舉報后，以市場局處罰過輕復議訴訟，安徽高院經審理后認為，王海無復議資格
安徽省高級人民法院
行 政 判 決 書
(2019)皖行終1176號
上訴人(一審被告)合肥市包河區人民政府，住所地安徽省合肥市包河大道18號。
法定代表人李某，區長。
委托代理人方某，合肥市包河區司法局行政復議與應訴科科長。
委托代理人詹某，安徽徽商律師事務所律師。
被上訴人(一審原告)王某，男，1973年10月28日出生，漢族，住山東省青島市城陽區。
委托代理人馮某，天津圣科律師事務所律師。
王某訴合肥市包河區人民政府(以下簡稱包河區政府)行政復議決定一案，安徽省合肥市中級人民法院于2019年8月13日作出(2019)皖01行初200號行政判決。包河區政府不服該判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭于2019年11月6日公開開庭審理了本案。上訴人包河區政府的委托代理人方某、詹某，被上訴人王某的委托代理人馮某到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
王某向一審法院起訴稱，原告向合肥市食品藥品監督管理局(現合肥市市場監督管理局)舉報合肥市包河區易廚冷凍食品商行銷售國家因防病明令禁止的牛產品、商品未經檢驗檢疫、無中文標簽等違法行為。2019年5月，王某收到具體辦案機關合肥市包河區市場監督管理局(以下簡稱包河區市場監管局)的告知函，后經查詢得知該局于2019年4月29日對合肥市包河區易廚冷凍食品商行進行處罰，予以警告。原告認為其處罰過輕，事實認定不清，適用法律錯誤，于2019年5月20日向被告提起行政復議申請，被告于2019年5月27日作出《不予受理決定書》，答復處理結果與原告無直接利害關系，不予受理。包河區市場監管局認定的事實及處理結果與原告有直接利害關系，被告認定事實不清，證據不足，其不予受理決定違法。請求撤銷被告作出的不予受理決定;判令被告對原告的行政復議申請依法受理并作出決定。
一審法院經審理查明，王某曾就合肥市包河區易廚冷凍食品商行的產品銷售違法行為向合肥市市場監督管理局進行舉報、投訴。2019年4月29日，包河區市場監管局作出(包稽)市監罰字〔2019〕29號《行政處罰決定書》，對合肥市包河區易廚冷凍食品商行的銷售行為進行處罰。次日，包河區市場監管局將該處罰結果向王某進行書面告知。2019年5月20日，原告王某不服該處罰決定，向被告包河區政府遞交《行政復議申請書》，請求撤銷上述《行政處罰決定書》，并責令包河區市場監管局對合肥市包河區易廚冷凍食品商行銷售不符合安全標準食品的違法行為給予處罰。被告包河區政府于2019年5月24日作出包復不〔2019〕15號《不予受理決定書》，以《行政處罰決定書》是對合肥市包河區易廚冷凍食品商行銷售違法行為的處理、與王某并無直接利害關系為由，對王某的復議申請不予受理。后該《不予受理決定書》送達給原告王某。原告王某不服，向該院提起行政訴訟，請求判如所請。
一審法院認為，包河區政府以(包稽)市監罰字〔2019〕29號《行政處罰決定書》是包河區市場監管局對合肥市包河區易廚冷凍食品商行銷售違法行為進行的處理結果、與王某并無直接利害關系為由，對王某的復議申請不予受理。故本案的爭議焦點在于王某與上述《行政處罰決定書》之間是否具有利害關系。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十二條第(五)項之規定，公民、法人或者其他組織為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的，該情形可以認定為與行政行為有利害關系。王某認為其在合肥市包河區易廚冷凍食品商行購買的商品不符合食品安全標準，而向市場監督管理部門進行舉報投訴，其中投訴請求涉及到退還貨款并賠償等內容，包河區市場監管局作出的處罰決定系針對王某的投訴舉報而作出的處理，根據上述司法解釋規定，應當認定該處罰決定與王某之間具有利害關系，包河區政府以王某并非處罰決定這一行政行為相對人為由，認定其與行政行為之間無利害關系，屬于適用法律錯誤，據此作出《不予受理決定書》不當。原告王某的起訴理由成立，該院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(二)項的規定，判決：一、撤銷包河區政府2019年5月24日作出的包復不〔2019〕15號《不予受理決定書》;二、責令包河區政府于本判決生效之日起六十日內重新作出行政行為。
包河區政府上訴稱，一審法院認定事實不清,適用法律錯誤。第一，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十二條是對當事人是否具有行政訴訟主體資格所作的規定，該“利害關系”并非行政復議法上的“利害關系”。根據《中華人民共和國行政復議法》第二條的規定，公民、法人或者其他組織認為行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法。因此，復議申請人所主張的合法權益，有可能受到行政行為的侵害是其提起行政復議的前提條件，而行政復議作為一種公民權利的救濟途徑，權利侵害的可能性應當置于行政法律關系中加以分析判斷。本案中，被上訴人向合肥市市場監督管理局舉報合肥市包河區易廚冷凍食品商行涉嫌銷售不符合食品安全標準食品的行為，包河區市場監管局接到舉報后，及時予以受理并進行了調查處理，對被舉報人合肥市包河區易廚冷凍食品商行作出處罰決定后，已將處理結果用書面形式向被上訴人進行了回復。該回復并未對被上訴人施加新的負擔，也未減損其權益，故對其合法權益并未產生實際影響。第二，在行政法律關系中，復議申請人申請行政復議賴以主張的權利，實質上針對行政機關作出的行政行為所享有的一種行政法上的請求權，該請求權的取得既可能源于法律、行政法規、規章的規定，也可能來源于行政承諾、行政協議等，故行政復議的申請人享有上述請求權是其申請行政復議的基礎。參照《食品藥品投訴舉報管理辦法》第二條規定，食品藥品投訴舉報是指公民、法人或者其他組織向各級食品藥品監督管理部門反映生產者、經營者等主體在食品(含食品添加劑)生產、經營環節中有關食品安全方面，藥品、醫療器械、化妝品研制、生產、經營、使用等環節中有關產品質量安全方面存在的涉嫌違法行為。第二十條規定，投訴舉報承辦部門應當自投訴舉報受理之日起60日內向投訴舉報人反饋辦理結果。故，上述規章規定了公民、法人或者其他組織對食品、藥品違法行為進行投訴、舉報的權利，行政主管部門有在法定期限內履行答復的義務，但是并未規定投訴舉報人有作成或加重對第三人處罰的請求權。但從本案被上訴人申請行政復議的理由和復議請求來看，其申請復議的原因并非行政機關未履行查處職責或未在法定期限內履行查處職責，其申請行政復議的目的是意圖作成對被舉報人加重處罰以此獲得舉報獎勵，但相關的食品藥品法律、法規僅規定公民對食品、藥品違法行為有權進行投訴、舉報，并未規定投訴舉報人有作成或加重對第三人處罰的請求權。被上訴人向上訴人申請行政復議，缺乏法律、法規或規范性文件依據，上訴人作出不予受理的決定，于法有據。請求撤銷一審判決，依法改判;訴訟費用由被上訴人承擔。
王某答辯稱，一、答辯人與包河區市場監管局對舉報答復的處理有利害關系，有權申請行政復議和提起行政訴訟。答辯人是涉案美國進口牛肉的購買人，是向行政機關投訴要求經營者賠償的索賠人，也是發現違法行為的舉報人，是要求對被舉報人依法處罰的監督人，同時也是行政機關依法應當頒發獎勵的有功人員，與包河區市場監管局對舉報的處理有利害關系。包河區市場監管局作出的行政行為未查明事實，適用法律錯誤，不利于答辯人行使上述權利。事實上，由于包河區市場監管局查明事實不清，適用法律錯誤，違法減輕處罰，損害執法者形象，其執法不嚴濫用職權的行政不作為既不利于貫徹和執行法律法規，也不能給違法經營者與之相應的處罰，應當追繳國庫的違法所得不能收繳，有功人員不能獲得《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》中規定的根據罰沒款金額按比例獲得獎勵，影響舉報積極性，同時導致答辯人提起民事索賠訴訟需要法官重新調查并認定事實。上訴人未履行受理答辯人行政復議申請職責，剝奪了答辯人的救濟途徑，增加了答辯人的各種負擔和支出。基于答辯人提起行政復議申請符合法律法規和司法解釋的規定，一審法院認定答辯人與包河區市場監管局作出的行政處罰之間有利害關系，上訴人應當受理而不受理的行為違法，作出撤銷行政行為并責令重新作出行政行為正確。二、上訴人對答辯人申請行政復議不予受理，對包河區市場監管局具體行政行為未查明，一審法院判決正確。包河區市場監管局作為受理舉報和調查的行政機關，應根據《食品藥品行政處罰程序規定》第四章的調查取證和第五章的處罰決定履行職責，其未查明事實，作出處罰適用法律錯誤。上訴人對包河區市場監管局作出的違法處罰未予查明并撤銷，系行政不作為，剝奪了答辯人的行政復議權利，損害了答辯人的既得利益。請求二審法院駁回上訴，維持原判。
一審原告王某向一審法院提交了以下證據：1、《關于金鑫水產凍品世界(合肥鼓樓金鑫水產貨棧)銷售不安全牛產品的舉報、投訴》。2、《關于金鑫水產凍品世界(經營者丁延紅)偽造進貨憑證檢疫合格證等銷售不安全區牛產品的舉報、投訴》，證明原告實名向合肥市市場監督管理局舉報金鑫水產凍品世界(合肥市包河區易廚冷凍食品商行)涉嫌銷售不符合食品安全標準的食品，并提供一系列證據線索。3、告知函。4、行政處罰決定書，證明包河區市場監管局對被舉報人作出行政處罰，原告不服。5、行政復議申請書，證明被申請人包河區市場監管局處罰存在事實認定不清，適用法律錯誤的情形，所以原告向被告提起行政復議申請。6、不予受理行政復議申請決定書，證明被告作出決定認定原告與申請復議的行為之間沒有法律上的利害關系，不予受理行政復議申請，原告認為其查明事實不清，適用法律錯誤。7、快遞單號1055426099133快遞信息查詢，證明原告于2019年5月27日收到被告作出的不予受理決定。
一審被告包河區政府于法定期限內向一審法院提交了如下證據：1、《行政復議申請書》及郵寄憑證。證明：被告于2019年5月21日收到原告就包河區市場監管局作出的(包稽)市監罰字〔2019〕29號《行政處罰決定書》申請行政復議的事實。2、(包稽)市監罰字〔2019〕29號《行政處罰決定書》。證明：本案的具體行政行為并未侵犯原告的合法權益，行政處罰決定的相對人是合肥市包河區易廚冷凍食品商行，原告不是適格的行政復議申請人。3、《行政復議決定審批表》、包復不〔2019〕15號《不予受理決定書》及郵寄憑證。證明：被告對原告的行政復議申請進行立案審查，審查后認為原告的行政復議申請不符合《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條第(二)項受理條件，依法作出《不予受理決定書》，并于2019年5月24日向原告郵寄送達，被告作出不予受理決定事實清楚，適用法律正確，行政復議程序符合法律規定。
上述證據均已隨案移送本院。本院經審理查明的案件事實與一審判決認定的事實一致，本院予以確認。
本院認為，根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條第(二)項的規定，申請人與行政行為有利害關系，是行政復議機關受理行政復議申請的法定條件之一。該規定所稱“與行政行為有利害關系”，應指行政行為對復議申請人造成了利益侵害，其被侵害的利益屬于特定行政法律規范所明確保護的合法權益，且特定行政法律規范所提供的保護屬于個別性保護，而不是基于行政管理秩序的維護所產生的針對不特定公眾所提供的一般性保護。本案中，王某向合肥市市場監督管理局投訴舉報食品銷售違法行為，包河區市場監管局對其投訴舉報進行調查，并對被舉報人作出了行政處罰。王某認為該行政處罰過輕，向包河區政府申請行政復議，請求撤銷涉案行政處罰決定并由包河區市場監管局重新作出處罰。根據王某在二審庭審中的陳述，其主張與涉案行政處罰決定有利害關系，主要基于兩點理由。一是如果行政機關加重對被投訴舉報人的處罰，其可以根據罰沒款金額按比例獲得舉報獎勵。由于涉案處罰決定對被投訴舉報人處罰較輕，僅予警告，故減損了其獲得獎勵的權利;二是包河區市場監管局未查清被投訴舉報人的違法事實，增加了其在民事索賠訴訟中的舉證負擔和相應支出。對于其第一點理由，根據《中華人民共和國食品安全法》第一條的規定，食品安全監督管理部門對食品銷售單位的違法行為進行行政處罰，其目的在于保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，并非為了保護投訴舉報人的個體權益。《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》亦規定，制定該《辦法》的目的是為鼓勵社會公眾積極舉報食品藥品違法行為，推動食品藥品安全社會共治。故該《辦法》是基于行政管理秩序的維護所產生的針對不特定公眾所提供的一般性保護，并非針對特定對象提供的個別性保護。且根據罰沒款金額按比例獲得舉報獎勵，只是舉報人可期待獲得的利益，并非是已經享有或必然可得的權益，王某以此主張與行政處罰具有利害關系，缺乏客觀上的事實根據。關于其第二點理由，民事訴訟中實行“誰主張，誰舉證”的原則，王某如提起民事訴訟，向銷售者索賠，其應依法承擔相應的舉證責任，而不應將其承擔的舉證責任轉嫁給行政機關。減輕舉報人在民事訴訟中的舉證負擔，并非行政機關在作出行政處罰時所需要考慮的因素，王某主張的該權益并未受到食品安全監管領域法律規則的保護。因此，包河區市場監管局作出的行政處罰決定，并未對王某的權利義務產生實際影響。包河區政府以王某與舉報處理結果沒有利害關系為由，決定不予受理其行政復議申請，并無不當。
綜上，一審判決認定事實清楚，但適用法律不當。上訴人包河區政府的上訴理由成立，本院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第八十九條第一款第(二)項之規定，判決如下：
一、撤銷安徽省合肥市中級人民法院(2019)皖01行初200號行政判決;
二、駁回被上訴人王某的訴訟請求。
一、二審案件受理費各50元，由被上訴人王某負擔。
本判決為終審判決。
審判長 張志強
審判員 王新林
審判員 鐘祖鳳
二〇一九年十二月四日
法官助理 張高英
書記員 潘玉丹
附：本判決適用的相關法律依據
第六十九條行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。
第八十九條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：
……
(二)原判決、裁定認定事實錯誤或者適用法律、法規錯誤的，依法改判、撤銷或者變更;
……
