認證執法中對“前店后廠”模式的雙罰制
本刊智庫專家團專家 孔迪
案情簡介： 2018年6月，消費者通過D市一家Y公司（主要經營各類電動工具等）的天貓網店購買了1臺“DM直插式電動螺絲刀”，產品明示廠家為D市另一家B公司，因為該產品是直插220V交流電使用，所以屬強制性產品認證（CCC）目錄中“電動工具”大類里的“電動螺絲刀和沖擊扳手”（內置充電電池手持式則不屬于），必須經過CCC認證，并標注CCC標志后方能出廠、銷售、進口或在其他經營活動中使用。消費者查詢發現B公司從未辦理過電動螺絲刀產品的CCC證書，產品上也沒有標注CCC標志，于是向D市質監部門投訴Y公司，并提出“退一賠三”的調解訴求。執法人員對Y公司進行現場檢查后發現，Y、B兩家公司實際是同一投資人在同一地址注冊的，兩者法定代表人相同，營業執照登記的住所有細微區別（XX大廈二層-1、XX大廈二層-4），但實際的經營者、經營地點、倉庫都完全相同。而且兩家公司的營業執照經營范圍均為“銷售”，現場沒有發現組裝生產，只有倉儲和銷售行為，兩家公司承認投訴情況屬實，執法人員一并立案查處，經調查后定性為：B公司出廠未經認證的電動螺絲刀，Y公司銷售未經認證的電動螺絲刀，最終分別進行了處罰。下面把本案辦理中遇到的一些疑難問題和執法辦案過程進行分析，以期拋磚引玉。
一、 投訴連帶的其他違法線索如何處置 本案中，最初的投訴資料中本來只有一個被投訴對像即Y公司，但不能據此僅對涉及Y公司的線索進行處置。因為投訴資料中已經寫明查詢過產品明示廠家B公司未取得CCC認證，從一般常識角度來說，看過投訴資料的執法人員理應發現此處還有涉及B公司的違法線索，且該線索明顯屬于本部門管轄范圍，那么就應該對涉及B公司的違法線索依法進行處置，而不能以“投訴人未直接投訴B公司”而置之不理。當然處置并非意味著一定要執法人員進行現場檢查，如果投訴連帶的其他違法線索屬于本部門職權和轄區范圍內，應該依據《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》第17條，“市場監督管理部門對依據監督檢查職權或者通過投訴、舉報、其他部門移送、上級交辦等途徑發現的違法行為線索，應當自發現線索或者收到材料之日起十五個工作日內予以核查，由市場監督管理部門負責人決定是否立案”。如果屬于本部門職權、但非本轄區范圍，或者屬其他部門職權的，最初受理部門是否要將相關線索移送有管轄權的監管部門呢？《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》第13條規定“市場監督管理部門發現所查處的案件不屬于本部門管轄的，應當將案件移送有管轄權的市場監督管理部門”、第16條寫到“市場監督管理部門發現所查處的案件屬于其他行政管理部門管轄的，應當依法移送其他有關部門”。有些地方立法有細化規定，《廣東省查處生產銷售假冒偽劣商品違法行為條例》第51條“投訴、舉報的事項屬于本部門職責的，應當受理，并及時依法進行核實、處理、答復；不屬于本部門職責的，應當轉交有權處理的部門，并告知舉報、投訴人”。綜上，建議還是把連帶違法線索移送給有管轄權的監管部門為宜。
二、“銷售”企業能否視為生產者？ 本案給Y公司違法行為定性很清晰，作為電動螺絲刀的直接銷售者，其行為明顯構成“銷售未經認證產品”。但對B公司定性即稍顯復雜，B公司在產品上明示為廠家，但其營業執照的經營范圍僅為“銷售”，實際并不從事電動螺絲刀的組裝。經調查了解，該批“DM直插式電動螺絲刀”是B公司委托省內F市的一家專業廠家S公司生產的，S公司按照B公司要求定制規格型號，使用無任何標識的包裝盒交貨，B公司收到貨之后做外觀檢查、通電測試無誤后，自行在包裝盒上加貼只印有B公司廠名、廠址的標簽。但經過分析，執法人員還是將B公司視為生產者對待，一方面，從操作流程來說，因為B公司在其經營地點實際上有拆包質檢、重新包裝和貼標簽等操作，所以可認為B公司存在部分生產工序；另一方面從明示標識來看，B公司將自己的廠名、廠址作為廠家唯一標注在產品上，根據《最高人民法院關于產品侵權案件的受害人能否以產品的商標所有人為被告提起民事訴訟的批復》（法釋〔2002〕22號）所述，“經研究，我們認為，任何將自己的姓名、名稱、商標或者可資識別的其他標識體現在產品上，表示其為產品制造者的企業或個人，均屬于《中華人民共和國民法通則》第一百二十二條規定的‘產品制造者’和《中華人民共和國產品質量法》規定的‘生產者’”。所以雖然B公司營業執照范圍僅為“銷售”，但并不妨礙執法人員將其認定為生產者、定性為“出廠未經認證的產品”（此條一般針對生產廠家）。而且因為將B公司認定為生產者，其營業執照的經營范圍似乎也應當變更為“產銷”為宜，不過處理投訴時原質監、工商尚未合并，沒作深入研究。
三、 對未經認證現貨產品的處置 現場檢查中，執法人員在倉庫內發現有6臺被投訴同款“DM直插式電動螺絲刀”的庫存，首先面臨的問題就是確認這6臺電動螺絲刀是屬于Y公司（流通領域）還是B公司（生產領域），因為兩家公司共用辦公室和倉庫，確實不好區分，最終執法人員調取了倉庫租用合同，確定是B公司名義租用的，所以將6臺現貨的所有權認定為屬于B公司（生產領域）。認證相關法律法規中對于未經認證產品是沒有設置沒收條款的，所以不屬于沒收范圍。而因為產品上未標注CCC標志，也不能套用《產品質量法》53條中“冒用認證標志”的嚴重質量問題來采取強制措施和最終沒收。對于這種有現貨、但未貼標志的情況，《強制性產品認證管理規定》第37條第2款的規定是，“列入目錄內的產品未經認證，但尚未出廠、銷售的，地方質檢兩局應當告誡其產品生產企業及時進行強制性產品認證”，可想而知，如果只是告誡不采取任何控制措施的話，執法人員走了之后，未經認證的現貨產品很可能轉頭就繼續銷售。那么有沒有其他辦法來對未經認證現貨做有效控制呢？執法人員采取的辦法是認定該批產品因為未經認證，廠家對標準要求和生產工藝沒有足有了解，所以“涉嫌存在嚴重質量問題”，依據《產品質量法》第18條采取強制措施，并從中抽樣送檢，果不其然，經檢驗發現多項電氣安全指標不合格，B公司的違法行為除了“出廠未經認證產品”之外，又多了一項“生產不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準的電動螺絲刀”，最終合并處罰。
四、能否只處罰一家 本案中，Y公司、B公司的實際經營者、經營地點和涉案物品完全相同，執法人員對兩家公司分別立案，在《認證認可條例》中對“出廠未經認證產品”和“銷售未經認證產品”的罰款都是5-20萬元，一旦“雙罰制”則經營者面臨的罰款金額較高，且兩家公司都會留下處罰記錄，自覺很冤枉。在辦案過程中，經營者多次提出能否以B公司名義一力承擔處罰，甚至拿出了一份Y公司、B公司簽訂的協議（注明網店經營責任統一由B公司負責，兩家公司法定代表人相同，弄出這種協議自然不難）。被問及為何要以Y公司名義開設天貓網店，經營者回答是因為之前已經以B公司名義開設了一家經營儀表類產品的網店，一份執照只能注冊一家網店，為了彰顯公司有實力，所以才專門注冊了Y公司，并開設電動工具網店，并沒想到會面臨“雙罰”的結果。
執法人員雖然同情其遭遇，但是在仔細研究過投訴資料、兩家公司協議和相關法律法規規定后，發現這種“前店后廠”但分別辦理營業執照的情況，一旦違法，生產者、銷售者都無法逃避“雙罰制”的后果。首先，在天貓網店的經營者信息里公開的是Y公司的營業執照，開設網店時提交的經營者資料也全是Y公司的，實際發生銷售行為的銷售方、發貨快遞單登記的發貨人和收到平臺轉付貨款的銀行賬號所有人均為Y公司，所以法律層面上來說該網店的經營者（銷售未經認證產品的違法主體）必然是Y公司，一份很可能是后補的網店運營責任協議是無法改變上述法律層面認定的。即使該份代運營協議約定內容真實，也只是Y公司、B公司之間的民事約定，民事約定不能變更法律責任，只不過Y公司受處罰后可以憑此協議向B公司索賠而已。其次，本案中Y公司、B公司已經分別被認定為銷售者、生產者，分別對應流通銷售環節和生產加工環節，同一違法物品（如本案中未經認證的電動螺絲刀）會涉及到多個環節，就未經認證產品來說，不光涉及生產（出廠）、銷售環節，還涉及到進口和其他經營活動中使用的環節，而相應法律法規對每個環節都分別設置了法律責任，所以本案不能無視生產、銷售兩個環節都存在的違法行為，而選擇性的只對其中一個環節進行處罰。
最終執法人員仍堅持了“雙罰制”，但一方面耐心向經營者解釋，另一方面在處罰裁量中充分考慮了兩家公司的情況（銷售數量金額不大，有舉報立功表現，生產者、銷售者的違法程度不同），最終依據《行政處罰法》第27條規定，適用了“從輕或減輕處罰”的方式來處理。
提示： 商事登記改革后，辦理營業執照更為便捷高效，但仍需考慮清楚法律責任，不要盲目多辦亂辦執照。
