探討查處“商品過度包裝”違法行為的法律適用
本刊智庫專家 孔迪
對于“商品過度包裝”，網上通俗解釋是：包裝的耗材過多、分量過重、體積過大、成本過高、裝潢過于華麗。“過度包裝”這個提法，筆者查到最早出現于2002年的《清潔生產促進法》第20條第2款“企業應當對產品進行合理包裝，減少包裝材料的過度使用和包裝性廢物的產生”;2004年修訂的《固體廢物污染環境防治法》第18條更為細化，“產品和包裝物的設計、制造，應當遵守國家有關清潔生產的規定。國務院標準化行政主管部門應當根據國家經濟和技術條件、固體廢物污染環境防治狀況以及產品的技術要求，組織制定有關標準，防止過度包裝造成環境污染”;2009年1月國務院辦公廳發布《關于治理商品過度包裝工作的通知》(國辦發[2009]5號)，提出“商品過度包裝不僅浪費資源、污染環境，而且導致商品價格虛高，損害消費者利益，擾亂市場秩序，助長奢侈腐敗現象”，要求原質檢總局盡快制定出臺《限制商品過度包裝要求 食品和化妝品》國家標準;2009年3月31日，原質檢總局正式發布了GB 23350-2009的強制性國家標準，對常見的幾類食品和化妝品的“包裝空隙率”、“包裝層數”和“包裝成本占比”這3項指標規定了強制性限值。
按照當時國務院《通知》分工：原質檢部門將商品包裝有關國家標準執行情況納入日常監督檢查內容;原工商部門重點加強對商場、超市等場所執行商品包裝有關規定的監督檢查;對違反有關規定生產、銷售過度包裝商品的，有關部門要依法予以查處。可見，查處“商品過度包裝”違法行為是市場監管部門的傳統執法領域。
雖然是傳統領域，但對于生產、銷售過度包裝商品的案件，各地市監部門(原質檢、原工商)的理解和處理不盡相同，筆者使用“過度包裝”作為關鍵字，分別搜索了“中國裁判文書網”和“市場監管行政處罰文書網”,近年來主要有三種處理意見：
一、違反《標準化法實施條例》(1990.04.06實施)第23條“不符合強制性標準的產品，禁止生產、銷售和進口”的規定，適用第33條分別對應“生產/銷售/進口不符合強制性標準的產品(商品)”的罰則，分別作出“責令停止生產、銷售”、“沒收產品，監督銷毀或作必要技術處理”、“罰款貨值金額20%-50%或10%-20%”和“沒收違法所得”的處罰;
二、違反地方性法規中的義務性或禁止性條款，適用地方性法規罰則，例如：原《江西省標準化管理條例》(2002版)第30條規定“生產、銷售不符合強制性標準的產品的，由質量技術監督行政主管部門責令改正，沒收違法生產、銷售的產品，并處違法生產、銷售產品貨值金額一倍以上三倍以下的罰款;有違法所得的，并處沒收違法所得”;《廈門經濟特區產品質量監督管理條例》(2009年修正)第13條規定“嚴禁生產、銷售下列產品：…(三)不符合強制性標準要求的”，對應罰則第36條“違反本條例第七條第二款或第十三條規定的，沒收未出廠、未售出部分的零部件、原材料或產品，沒收已出廠、已售出部分產品銷貨款，并可處以該批產品貨值一至五倍的罰款”;還有部分地區專門針對過度包裝制定了地方性法規,如《上海市商品包裝物減量若干規定》(2013.2.1實施)第11條就作出了較為貼切的規定，“生產者違反強制性規定進行商品包裝的，質量技術監督部門應當責令停止違法行為，限期改正。銷售者銷售違反強制性規定的商品的，質量技術監督部門應當責令停止銷售，限期改正;拒不停止銷售的，處二千元以上二萬元以下罰款;情節嚴重的，處二萬元以上五萬元以下罰款”;
三、違反《產品質量法》第32條、第39條“生產者、銷售者不得以不合格產品冒充合格產品”的規定，依據第50條處罰“以不合格產品冒充合格產品的，責令停止生產、銷售，沒收違法生產、銷售的產品，并處違法生產、銷售產品貨值金額百分之五十以上三倍以下的罰款;有違法所得的，并處沒收違法所得…”。
筆者認為：在2018年1月1日修訂后《標準化法》正式實施之前，對于“商品過度包裝”案件的查處，應該適用《標準化法實施條例》第33條的罰則進行處罰。首先，GB 23350是強制性國家標準，“包裝空隙率”、“包裝層數”和“包裝成本占比”這3項指標更是強制性標準中的強制性條款，如產品經法定檢驗機構檢驗，不符合GB 23350標準中這3項限值即構成“過度包裝”，從情節上已構成“生產、銷售不符合強制性標準的產品”違法行為，舊版《標準化法》對此有禁止性規定但沒有罰則，配套的行政法規《標準化法實施條例》第33條對此早已設定明確罰則。
其次，從常識來說，“商品包裝”與產品標識、實物質量是有顯著區別的項目，不能把商品“過度包裝”直接等同于商品實物質量不合格。筆者在裁判文書網上搜索到多篇判例也持此觀點，如陜西高院(2017)陜民申1806號再審裁定書就寫到，“本院經審查認為：張某主張百XX公司提供的產品包裝不符合國家強制標準，空隙率超標，但對產品質量、數量未提出異議。
因產品包裝瑕疵不屬于產品本身的瑕疵，并未影響產品質量，也無證據顯示對人身或財產構成現實或潛在的危險，張某主張百XX公司構成欺詐，未提交相應證據證明，原審駁回其訴訟請求，并無不當。張某的申請再審理由不能成立”。另外，“過度包裝”并非直接涉及健康、安全的指標，自然不適用質量法第49條，唯有第50條的“不合格產品冒充合格產品”可以靠點邊，但一般理解“不合格產品”是指實物質量不符合質量法第26條規定的產品，而26條中第3項是“ 符合在產品或者其包裝上注明采用的產品標準，符合以產品說明、實物樣品等方式表明的質量狀況”，而常見的食品和化妝品上明示標注GB 23350標準的可能性極小。綜上，不宜對“商品過度包裝”適用質量法的質量不合格條款處罰。
第三、根據《立法法》第88條規定“行政法規的效力高于地方性法規、規章”，雖然《標準化法實施條例》發布時間久遠，但仍為現行有效的行政法規，在其已對“生產、銷售不符合強制性標準的產品”明確設定了罰則的情況下，部分地方性法規即使設定了不同罰則(如前述《江西省標準化管理條例》)，因與上位法不一致都理應無效。但這里也有兩個特例：一是經濟特區法規(如前述《廈門經濟特區產品質量監督管理條例》)，根據《立法法》第90條，“經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定”，如經濟特區法規的規定與《標準化法實施條例》不一致，在該經濟特區內反而應優先適用經濟特區法規;二是部分地方性法規在立法時把違法行為換了一種表述和定性，似乎是從寫法上規避與行政法規的不一致，如《上海市商品包裝物減量若干規定》處罰的違法行為是“生產者違反強制性規定進行商品包裝”和“銷售者銷售違反強制性規定的商品”，而非“生產、銷售不符合強制性標準的產品”，當然對這種規避操作也是略有爭議的。
但是，隨著《標準化法》大修并自2018年1月1日開始實施，情況發生了巨大變化。主要問題是新《標準化法》第37條規定，“生產、銷售、進口產品或者提供服務不符合強制性標準的，依照《中華人民共和國產品質量法》、《中華人民共和國進出口商品檢驗法》、《中華人民共和國消費者權益保護法》等法律、行政法規的規定查處”，直接把對“生產、銷售、進口不符合強制性標準”違法行為的查處，分別轉至質量法、商檢法和消保法等，直接導致《標準化法實施條例》第33條不再適用了。對此有不同觀點認為，“商品過度包裝”即使轉至質量法、消保法等，也都沒有合適條款，而《實施條例》為現行有效的行政法規，仍屬于上述轉至條款中“等”字后面所列的“法律、行政法規”范圍，所以第33條仍可適用。但如果把新舊標法的相關條款對比來看，結合原質檢總局對新《標準化法》條文的解讀，筆者認為這種觀點實在是有點勉強，但似乎也提不出更好的解決辦法。
還好，隨著修訂后的《固體廢物污染環境防治法》于2020年9月1日正式施行，這個困擾基層執法人員兩年多的問題終于得到解決，雖然該法從名稱看起來似乎與市監部門沒關系。該法第68條規定，“生產經營者應當遵守限制商品過度包裝的強制性標準，避免過度包裝。縣級以上地方人民政府市場監督管理部門和有關部門應當按照各自職責，加強對過度包裝的監督管理”，關于“過度包裝”的義務性規定十分清晰、貼切;后面對應罰則是第105條，“違反本法規定，生產經營者未遵守限制商品過度包裝的強制性標準的，由縣級以上地方人民政府市場監督管理部門或者有關部門責令改正;拒不改正的，處二千元以上二萬元以下的罰款;情節嚴重的，處二萬元以上十萬元以下的罰款”。上述條款，不論是從違法行為符合度、處罰權限、具體處罰操作上，或是從法律效力上，都沒有爭議，應該是目前查處“商品過度包裝”的最佳處理方式，只不過對該法的認知普及度尚有待加強。
