藥店將過期藥品擺放于店內貨架，是否屬于銷售劣藥，法院判例來了
安徽省宣城市中級人民法院
行 政 判 決 書
(2022)皖18行終92號
上訴人(一審原告)宣城市朱家橋大藥房有限公司，住所地安徽省宣城市宣州區朱橋鄉鴻光路半島小區4-1號，統一社會信用代碼91341802MA2T4YW8**。
法定代表人柏明旺，該公司經理。
被上訴人(一審被告)宣城市宣州區市場監督管理局，住所地安徽省宣城市鰲峰東路178號北四樓，統一社會信用代碼1134170339917114**。
法定代表人檀某，該局局長。
委托代理人洪某，該局雙橋市場監督管理所執法中隊長。
委托代理人汪某，該局公職律師。
上訴人宣城市朱家橋大藥房有限公司(以下簡稱朱家橋大藥房)因與被上訴人宣城市宣州區市場監督管理局(以下簡稱區市監局)行政處罰一案，不服安徽省宣城市宣州區人民法院(2022)皖1802行初35號行政判決，向本院提起上訴。本院于2022年9月1日立案后，依法組成合議庭對本案進行了審理，現已審理終結。
2022年2月24日，區市監局對朱家橋大藥房作出《行政處罰決定書》(宣區市監處罰字[2022]302號，以下簡稱302號處罰決定)，決定對朱家橋大藥房沒收已經超過有效期的5盒“CCPC?格列吡嗪片”、6盒“葵花?婦科調經片”，并處罰款10000元整。
一審法院審理查明，2022年1月6日，區市監局執法人員在對朱家橋大藥房進行專項監督檢查中發現:在該經營場所貨柜上有5盒批準文號為國藥準字H20003147的“CCPC?格列吡嗪片”，生產日期為2019年11月16日，有效期至2021年10月，已超過有效期。另有6盒批準文號為國藥準字Z20093567的“葵花?婦科調經片”，標注生產日期為2019年1月14日，有效期至2021年12月，已超過有效期。當日，區市監局作出現場筆錄，并對涉案場所及涉案藥品進行拍照取證。朱家橋大藥房法定代表人在現場筆錄和扣押清單上簽字確認，區市監局當場送達了《實施行政強制措施決定書》，對現場發現的超過有效期的藥品進行了扣押。同日，區市監局決定對該案立案調查。2022年1月11日，區市監局執法人員在朱家橋大藥房提取了一份安徽省宣城市醫藥有限公司銷售清單、一份安徽凌康醫藥有限責任公司藥品銷售出庫單及兩份銷售臺賬。上述單據顯示：2020年3月8日，朱家橋大藥房從宣城市醫藥有限公司購進了10盒標稱“CCPC?格列吡嗪片”(批準文號:國藥準字H20003147，凈含量:5mg×30片，有效期至2021年10月31日，產品批號:53719025)，單價2.8元/盒;后以6元/盒的價格分別于2020年3月9日對外出售3盒，于2021年8月28日對外出售2盒。2019年6月28日，朱家橋大藥房從安徽凌康醫藥有限責任公司購進了12盒標稱“葵花?婦科調經片”(批準文號:國藥準字Z20093567，規格:0.35g×50片/盒，有效期:2021年12月31日，產品批號:20190102)，單價5.3元/盒，后以25元/盒的價格分別于2019年9月10日對外銷售2盒，于2020年8月3日對外銷售1盒，于2021年5月18日對外銷售3盒。
2022年1月28日，區市監局作出宣區市監延扣字[2022]302號《延長行政強制措施期限決定書》，決定延長行政強制措施期限至2022年3月6日。2022年2月14日，區市監局作出宣區市監罰告字[2022]302號《行政處罰告知書》，告知擬作出的行政處罰及其享有的陳述、申辯和聽證權。2022年2月24日，區市監局認定朱家橋大藥房銷售超過有效期藥品的行為違反了《藥品管理法》第九十八條第三款第(五)項的規定，構成銷售劣藥的違法行為，依據《藥品管理法》第一百一十七條第一款和《安徽省藥品行政處罰裁量權基準》第三條第二款第(一)項之規定，作出302號處罰決定。朱家橋大藥房提起本案行政訴訟，請求撤銷302號處罰決定。
一審法院認為，根據《藥品管理法》第八條的規定，區市監局具有對本行政區域的藥品安全監督管理的職權，為本案適格被告。《藥品管理法》第九十八條第三款規定:“有下列情形之一的，為劣藥:……(五)超過有效期的藥品;”第一百一十七條第一款規定:“生產、銷售劣藥的，沒收違法生產、銷售的藥品和違法所得，并處違法生產、銷售的藥品的貨值金額十倍以上二十倍以下的罰款;違法生產、批發的藥品貨值金額不足十萬元的，按十萬元計算，違法零售的藥品貨值金額不足一萬元的，按一萬元計算……”第一百五十一條規定:“本章規定的貨值金額以生產、銷售藥品的標價計算;沒有標價的按照同類藥品的市場價格計算。”根據上述規定可知，《藥品管理法》對藥品的概念，生產、銷售劣藥的情形，生產、銷售劣藥的處罰及藥品的貨值金額均作了明確的規定。本案中，區市監局在進行監督檢查時，發現朱家橋大藥房貨柜上擺放有超過有效期的藥品，隨即進行了拍照取證，并制作了現場筆錄，根據區市監局執法人員提取的該大藥房的藥品進貨清單和銷售臺賬，結合現場檢查筆錄和照片，能夠認定朱家橋大藥房存在銷售超過有效期藥品的事實，故區市監局認定的事實清楚。區市監局在發現違法事實后，及時采取扣押措施，后開展立案調查，聽取了朱家橋大藥房法定代表人的陳述和申辯，進行了處罰前告知，在作出處罰決定前，充分考慮了朱家橋大藥房系初犯，超過有效期后未實際銷售，沒有造成危害后果，事后積極整改等從輕、減輕情節，根據《安徽省市場監督管理行政處罰自由裁量權適用規則》第十三條第一款第六項和《安徽省藥品行政處罰裁量權基準》第三條第二款第(一)規定，對朱家橋大藥房減輕處罰，沒收已超過有效期的5盒“CCPC?格列吡嗪片”、6盒“葵花?婦科調經片”，并處罰款10000元的行政處罰，證據確鑿充分，量罰適當。朱家橋大藥房辯稱其擺放在貨柜上的藥品并未出售，不能認定為“銷售”的理由于法無據，不予采納。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決：駁回宣城市朱家橋大藥房有限公司的訴訟請求。案件受理費50元，由宣城市朱家橋大藥房有限公司負擔。
上訴人朱家橋大藥房不服上述判決，向本院上訴稱，1.案涉行政處罰決定處罰過重。因疫情防控需要，藥店需要花費大量時間指導掃碼、測量體溫和“二抗一退藥品”登記掃碼上報工作，故未能及時將案涉過期藥品予以清理。受新冠疫情影響，其藥店經營困難，無力承擔案涉罰款，請求不予處罰或減輕處罰。2.根據《安徽省藥品監管領域輕微違法行為免罰清單》(征求意見稿)第6項的規定，對于藥品經營企業、醫療機構無主觀過錯或使用假藥、劣藥，已經履行法定義務，有充分證據證明不知道經營、使用的藥品是假藥、劣藥的，可以免于沒收之外的行政處罰，故不應當對其處以罰款。3.案涉行政處罰決定適用法律不當。其未實際銷售過期藥品，不應按照銷售過期藥品對其予以處罰。4.區市監局執法程序不規范。區市監局存在釣魚執法，部分材料上簽署的日期與實際簽署日期不一致，且行政處罰階段承諾配合調查就不處罰，結果卻出爾反爾。請求：1.撤銷區市監局302號處罰決定。2.本案訴訟費用由區市監局負擔。
被上訴人區市監局二審答辯意見同一審，另補充：1.朱家橋大藥房對過期藥品的銷售理解錯誤，過期藥品是否實際售出只是影響處罰幅度，不影響處罰定性。對于藥品銷售者而言，只要將過期藥品放在貨架上，就屬于銷售行為，故其認定朱家橋大藥房對案涉超期藥品存在銷售行為并予以處罰，認定事實清楚，適用法律正確。2.《安徽省藥品監管領域輕微違法行為免罰清單》系征求意見稿，并未開始施行，且因本案違法行為時間在前，并不適用前述免罰清單的規定。
本院經審理查明的事實與一審判決認定的事實一致，本院予以確認。
本院另查明，安徽省藥品監督管理局于2022年8月3日在其官方網站上發布《關于公開征求〈安徽省藥品監管領域輕微違法行為免罰清單(征求意見稿)意見的通知》，征求意見時間至2022年9月4日。
本院認為，本案二審爭議焦點為：區市監局于2022年2月24日作出302號處罰決定是否合法。
1.《中華人民共和國藥品管理法》第五十三條規定：“從事藥品經營活動，應當遵守藥品經營質量管理規范，建立健全藥品經營質量管理體系，保證藥品經營全過程持續符合法定要求”。國家食品藥品監督管理總局公布的《藥品經營質量管理規范》第一百三十三條規定“企業應當按照有關法律法規及本規范規定，制定符合企業實際的質量管理文件。文件包括質量管理制度、崗位職責、操作規程、檔案、記錄和憑證等，并對質量管理文件定期審核、及時修訂”。該規范將藥品有效期的管理、不合格藥品及藥品銷毀的管理均納入了藥品零售質量管理制度。規定藥品經營企業應當建立藥品采購、驗收、銷售、陳列檢查、溫濕度監測、不合格藥品處理等相關記錄，做到真實、完整、準確、有效和可追溯。要求藥品經營企業應當定期對陳列、存放的藥品進行檢查，重點檢查拆零藥品和易變質、近效期、擺放時間較長的藥品以及中藥飲片。發現有質量疑問的藥品應當及時撤柜，停止銷售，由質量管理人員確認和處理，并保留相關記錄。同時要求企業應當對藥品的有效期進行跟蹤管理，防止近效期藥品售出后可能發生的過期使用。朱家橋大藥房作為藥品經營企業，應當嚴格按照《藥品經營質量管理規范》的要求，建立健全質量管理制度，定期對陳列、存放的藥品進行檢查，對近效期、超過有效期以及擺放時間較長的藥品，一旦發現問題，應當及時撤柜，停止銷售，由質量管理人員確認和處理，并保留相關記錄。從本院查明的事實來看，朱家橋大藥房并未按照該規范要求開展經營活動，未定期對陳列的藥品進行檢查，對近效期、超過有效期的藥品未作出及時撤柜等方式處理。朱家橋大藥房上訴稱因疫情防控占據了大量時間未能及時清理陳列過期藥品之理由，因并非其免責的法定事由，本院不予采納。
2.從處罰的依據看，朱家橋大藥房柜臺陳列的藥品中存在超過有效期的藥品，符合《藥品管理法》中認定為“劣藥”的情形。區市監局依據《藥品管理法》第一百一十七條第一款規定，并根據《安徽省市場監督管理行政處罰自由裁量權適用規則》第十三條第一款第六項和《安徽省藥品行政處罰裁量權基準》第三條第二款第(一)項的規定，所作處罰決定并無錯誤。朱家橋大藥房主張按照《安徽省藥品監管領域輕微違法行為免罰清單》第6項的規定，對其違法行為應當免于沒收之外的行政處罰。本院認為，《安徽省藥品監管領域輕微違法行為免罰清單》于本案處罰決定作出之后才開始起草并征求意見，目前也并未實際施行，故朱家橋大藥房此節上訴理由亦不能成立。關于朱家橋大藥房上訴稱其對超過有效期的藥品未進行銷售，故區市監局依據《藥品管理法》第一百一十七條規定對其處罰不當之理由。因《安徽省藥品行政處罰裁量權基準》第三條第二款第(一)項的規定為“本條是對《藥品管理法》第一百一十七條第一款‘并處違法生產、銷售的藥品貨值金額十倍以上二十倍以下的罰款’裁量基準的規定。符合下列情形之一的，減輕行政處罰，處違法生產、銷售的藥品貨值金額1倍以上10倍以下的罰款，但涉及特殊管理藥品，以孕產婦、兒童為主要使用對象的藥品的除外：(一)涉案藥品風險性低，且尚未銷售或者使用的;(二)符合裁量規則減輕行政處罰情形的”。本院認為，銷售行為是一個過程，賣出或者成交只是交易完成的一種形態，但并非銷售行為的全部。依據前述法條規定的“涉案藥品風險性低，且尚未銷售或者使用的”屬于減輕處罰情形可知，即使違法行為人未將過期藥品實際售出，但其如存在銷售行為即具有違法性，也應當予以行政處罰，只是在處罰裁量幅度上可以考慮減輕。區市監局認定朱家橋大藥房將超期藥品擺放于店內貨架上即實際存在藥品銷售行為，并無不當，故朱家橋大藥房關于其未將過期藥品售出，不應認定為銷售，不應予以處罰的上訴理由亦不能成立。
3.區市監局在發現違法事實后，及時采取扣押措施，開展立案調查，聽取了朱家橋大藥房法定代表人的陳述和申辯，進行了處罰前告知，處罰程序合法;在作出處罰決定前，充分考慮到朱家橋大藥房系初次違法，在藥品超過有效期后未實際銷售、沒有造成危害后果、事后積極整改等從輕、減輕情節，根據相關規定對朱家橋大藥房作出減輕處罰的決定，處罰結果適當。
綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，本院應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由上訴人宣城市朱家橋大藥房有限公司負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 辛先海
審 判 員 滿先進
審 判 員 嚴榮榮
二〇二二年九月二十四日
法官助理 王騰飛
書 記 員 袁盈娟
附：本判決適用的相關法律條文
《中華人民共和國行政訴訟法》
第八十九條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：
(一)原判決、裁定認定事實清楚，適用法律、法規正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定;
……
